Ассоциация государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН) была создана в 1967 году, в ее состав входят десять государств. Основными целями АСЕАН являются содействие региональному миру и стабильности, укрепление внутреннего и внешнего сотрудничества по вопросам, представляющим общий интерес.
Первоначально созданная как свободная ассоциация государств, с момента вступления в силу Устава АСЕАН (принят 20 ноября 2007 г., вступил в силу 15 декабря 2008 г.) организация имеет свою правосубъектность, позволяющую ей более эффективно взаимодействовать в регионе и за его пределами. Особое значение для региональных усилий по противодействию терроризму имеет указание в Уставе организации следующих целей: 1) «поддержание и укрепление мира, безопасности и стабильности и укрепление направленных на достижение мира ценностей в регионе» (статья 1(1)); и (2) «укрепление демократии, усиление эффективного управления и верховенства права, а также поощрение и защита прав человека и основных свобод с должным учетом прав и обязанностей государств-членов АСЕАН» (статья 1 (7)).
Необходимость сотрудничества в контексте противодействия терроризму была впервые определена в Декларации АСЕАН по транснациональной преступности (принята 20 декабря 1997 г.), где организация решила расширить «усилия государств-членов по борьбе с транснациональной преступностью, такой как терроризм».
Как следствие террористических атак 11 сентября была принята Декларация АСЕАН о совместных действиях по противодействию терроризму (принята 5 ноября 2001 г.). Одна из ее основных целей заключается в укреплении регионального сотрудничества, например путем обмена передовым опытом и информацией/разведывательными данными, усилий по укреплению регионального потенциала по противодействию терроризму, а также в изучении того, как интегрировать международные контртеррористические конвенции в механизмы АСЕАН по борьбе с международным терроризмом. В 2002 году была принята Программа работы АСЕАН по борьбе с транснациональной преступностью (принята 17 мая 2002 г.), которая содержит оперативные руководящие принципы регионального сотрудничества. Важность содействия достижению целей и действий, определенных в Декларации о совместных действиях 2001 года, была подтверждена в 2002 году после терактов в Бали, Индонезии и на Филиппинах, в результате которых погибли 216 гражданских лиц и еще 419 человек были ранены.
Что касается обязательных инструментов, то 13 января 2007 года была принята Конвенция АСЕАН по противодействию терроризму (вступила в силу 27 мая 2011 г.), которая является основным инструментом укрепления региональных усилий по противодействию терроризму. До ее принятия существовали разногласия относительно того, нужна ли в действительности специальная региональная конвенция, учитывая существование универсальных инструментов по противодействию терроризму, а также обязательств согласно резолюции 1373 Совета Безопасности. Однако в ответ на давление со стороны международного сообщества Конвенция в конечном итоге была обсуждена и принята.
Конвенция имеет ряд особенностей. Во-первых, она не содержит региональное определение терроризма или террористических преступлений, полагаясь вместо этого на значение термина «преступление», указанное в универсальных инструментах. Во- вторых, ее положения, как правило, сформулированы достаточно широко, что отражает исходный уровень правового и политического консенсуса. Статья VIII, гарантирующая подозреваемым террористам право на «справедливое обращение», несмотря на признание важности и применимости международного права, в первую очередь подчеркивает ключевую роль внутреннего законодательства. Это отражает тот факт, что не все государства-члены АСЕАН являются сторонами международных или региональных договоров по правам человека, таких как Международный пакт о гражданских и политических правах (МПГПП) и/или Конвенция АСЕАН.
Такой акцент на национальную нормативно-правовую базу отражает более широкие проблемы, с которыми сталкивается АСЕАН в плане укрепления регионального сотрудничества, поскольку ряд его государств-членов по сути считает терроризм внутренним вопросом. Существуют и другие важные различия, в том числе с точки зрения национальной доктрины по противодействию терроризму: некоторые государства- члены принимают более милитаристский подход к противодействию терроризму, в то время как другие реагируют через парадигму уголовного правосудия. Даже в тех случаях, когда приняты меры правоприменения, национальные различия в отношении их толкования и применения могут создавать препятствия для более эффективного регионального сотрудничества. Ряд экспертов ставит вопрос о том, нужно ли АСЕАН пересмотреть свою контртеррористическую политику и стратегию для того, чтобы отразить такую реальность, что террористические угрозы и акты в Юго-Восточной Азии являются одновременно локальным и глобальным явлением (Hafidz, 2009).
С 2014 года АСЕАН также стремится реагировать на региональные угрозы, представляемые иностранными боевиками террористами из государств-членов АСЕАН, которые участвуют в конфликтах в Ираке и Сирии и затем возвращаются в регион. В 2014 году министрами иностранных дел стран АСЕАН было принято заявление о росте насилия и жестокости со стороны террористических/экстремистских организаций в Ираке и Сирии, а в 2015 году состоялось специальное совещание министров государств-членов АСЕАН по вопросу роста радикализации и насильственного экстремизма. Таким образом, за исключением Конвенции 2007 года, документы АСЕАН по вопросам противодействия терроризму в основном являются политическими и не имеющими обязательной юридической силы, тем не менее, они формируют важный аспект региональных и международных контртеррористических мер в содействии достижению целей Глобальной контртеррористической стратегии ООН.
На 31-м саммите АСЕАН, состоявшемся в ноябре 2017 года, основное внимание в ходе обсуждений было посвящено экстремизму и терроризму. В ходе саммита была одобрена Манильская декларация по противодействию росту радикализации и насильственного экстремизма, принятая на 11-м совещании министров АСЕАН по транснациональной преступности, состоявшемся на Филиппинах, а также обновленный Комплексный план действий АСЕАН по противодействию терроризму. В рамках Манильской декларации АСЕАН стремится «противодействовать радикализации и насильственному экстремизму, в частности, такой радикализации и экстремизму, которые приводят к терроризму во всех формах и проявлениях путем предупреждения радикализации, финансирования, вербовки и мобилизации людей в террористические группы» (Департамент внутренних дел и местного самоуправления Республики Филиппины, 2017 год). Министры юстиции стран АСЕАН также активно участвовали в саммите «содействуя... реализации различных программ и мероприятий по расширению правового сотрудничества в АСЕАН и, в частности, обсуждений по приданию Договору о взаимной правовой помощи (ДВПП) статуса инструмента АСЕАН и усилий по доработке текста Типового договора АСЕАН об экстрадиции» (АСЕАН, 2017, п. 35).
Также следует кратко упомянуть учреждение в ноябре 2002 года Регионального центра Юго-Восточной Азии по противодействию терроризму в Малайзии, главной целью которого является укрепление регионального и международного сотрудничества и укрепление потенциала.
Что касается основных инструментов по правам человека, то в первую очередь следует отметить Устав АСЕАН, который вступил в силу в 2008 году. Некоторые из его принципов, лежащие в основе статьи 2, особенно важны в контексте противодействия терроризму, в частности обязательства АСЕАН:
h) приверженность верховенству права, эффективному управлению, принципам демократии и конституционному правлению;
i) уважение основных свобод, поощрение и защита прав человека, и поощрение социальной справедливости;
j) поддержание Устава Организации Объединенных Наций и международного права, включая международное гуманитарное право, к которому присоединились государства-члены АСЕАН.
Кроме того, основным инструментом АСЕАН в области прав человека является Декларация АСЕАН о правах человека 2012 года (принята 18 ноября 2012 г.). В дополнение к определению совместного понимания и подхода к правам человека среди государств-членов АСЕАН Декларация также выполняет другие важные функции. Она развивает и разъясняет мандат Межправительственной комиссии АСЕАН по правам человека, которая была создана в соответствии со статьей 14 Устава АСЕАН. Кроме того, некоторые считают Декларацию возможной предпосылкой принятия официальной региональной конвенции по правам человека, в то время как другие критикуют ее за то, что она была «глубоко ошибочной» с точки зрения ее связи с международными стандартами в области прав человека (Human Rights Watch, 2012).
Несмотря на то, что принятие Декларации и создание Комиссии являются важными шагами в направлении разработки региональных стандартов в области прав человека, основные положения Декларации вызывают озабоченность и критику в связи с тем, что ее размытый текст по сравнению с другими международными принципами права в области прав человека может скорее подорвать, чем способствовать укреплению региональных стандартов в области прав человека. Например, Декларация, как и Конвенция АСЕАН 2007 года, отражает предпочтение национальным подходам и стандартам в сравнении с международными подходами. Об этом свидетельствует Статья 7, в которой, подтверждая важность прав человека и международных стандартов, говорится, что «в то же время реализация прав человека должна рассматриваться в региональном и национальном контексте с учетом различных политических, экономических, правовых, социальных, культурных, исторических и религиозных предпосылок». Аналогичным образом была выражена озабоченность в связи с тем, что в Декларации говорится о том, что права должны осуществляться «в соответствии с законом», что может быть проблематичным, поскольку национальные законы, на которые делается ссылка, могут сами быть несправедливыми. Как заметил один эксперт: «Включение такого рода положений противоречит самой цели региональной декларации прав человека, которая заключается в дальнейшей защите прав человека, подвергая национальные законы и практику проверке учреждениями за пределами государства» (Renshaw, 2013).
Как поясняется в руководстве, выпущенном Комиссией (АСЕАН, 2016, п. 17), на подход АСЕАН к правам человека влияет убеждение, что «свободе, прогрессу и национальной стабильности способствует баланс между правами человека и правами сообщества, благодаря которому реализуются многие индивидуальные права, как это предусмотрено во Всеобщей декларации прав человека» (Chalermpalanupap, 2008).
Если международное право в области прав человека допускают некоторое ограничение прав в определенных ситуациях, то ссылка в руководстве на баланс между правами отдельных лиц и правами более широкого сообщества может быть истолкована как размывание и ослабление более уязвимых прав человека в пользу прав сообщества, что никогда не должно происходить как следствие инструмента по правам человека.
Обнадеживает, что мандат Комиссии включает «поощрение государств-членов АСЕАН к рассмотрению возможности присоединения и ратификации международных документов по правам человека» как части создания региональных рамок сотрудничества по вопросам прав человека (АСЕАН, 2016, стр. 18). Тем не менее, функции и полномочия Комиссии ограничиваются развитием, поощрением, консультированием, участием в диалоге и консультациями с ключевыми участниками в осуществлении целей. Таким образом, в отличие от других внесудебных региональных органов по правам человека, рассмотренных в настоящем Модуле, Межправительственная комиссия АСЕАН по правам человека не имеет реальной силы, например не может осуществлять независимые следственные функции (например, по индивидуальным жалобам) и не имеет правоприменительных полномочий. Несмотря на то, что Комиссия может готовить исследования по тематическим вопросам, связанным с правами человека в регионе АСЕАН, или представлять доклады, по состоянию на июнь 2018 года у нее не было публикаций по вопросам, касающимся подходов к противодействию терроризму.
Основные инструменты АСЕАН по правам человека
|
Ассоциация регионального сотрудничества стран Южной Азии (СААРК) была учреждена в 1985 году и в его состав входят восемь государств. Ассоциация имеет Секретариат, располагающийся в Катманду, Непал.
Ее основные цели, изложенные в Уставе Ассоциации регионального сотрудничества стран Южной Азии (принят 8 декабря 1985 г.), включают содействие и укрепление коллективной самообеспеченности среди стран Южной Азии; содействие активному сотрудничеству и взаимопомощи в социально-экономической, культурной, технической и научной областях; и укрепление сотрудничества между странами на международных форумах по вопросам, представляющим общий интерес. Хотя безопасность прямо не упоминается, противодействие терроризму является предметом общей озабоченности для СААРК.
По сравнению с нормативно-правовыми рамками других региональных организаций, рассмотренных в этом Модуле, нормативная сила ее инструментов меньше, поскольку не предполагается, что они будут иметь юридическую силу. Решения на всех уровнях в СААРК принимаются на основе единогласия; а двусторонние и спорные вопросы исключаются из обсуждений Ассоциации.
СААРК была одной из первых региональных организаций, принявших обязательный договор о борьбе с терроризмом. Во время второго саммита СААРК (Бангалор, 16-17 ноября 1986 года) главы государств и правительств согласились, что сотрудничество между государствами СААРК имеет жизненно важное значение для предупреждения и ликвидации терроризма в регионе. Лидеры безоговорочно осудили все террористические акты, методы и практики в качестве преступных и выразили осуждение в связи с их воздействием на жизнь и имущество, социально-экономическое развитие, политическую стабильность, региональный и международный мир и сотрудничество. В следующем году на Третьем саммите (Катманду, 2-4 ноября 1987 года) была принята Региональная конвенция СААРК о пресечении терроризма, которая вступила в силу 2 августа 1988 года после ее ратификации всеми государствами-членами СААРК.
На 12-м саммите (Исламабад, 2-6 января 2004 года) был принят Дополнительный протокол к Региональной конвенции СААРК с целью обновления Конвенции в связи с обязательствами, возложенными на государства-члены в контексте резолюции 1373 Совета Безопасности и Международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма. В частности, Дополнительный протокол предусматривает уголовную ответственность за предоставление, сбор или получение средств для совершения террористических актов и принятие дальнейших мер по предупреждению и пресечению финансирования таких актов. Протокол вступил в силу 1 декабря 2006 года после ратификации всеми государствами-членами СААРК. Одной из особенностей Протокола является то, что в соответствии со статьей 16 государство-участник может отказать в предоставлении статуса беженца любому лицу, в отношении которого «имеются серьезные основания считать, что он совершил преступление, указанное в статье 4 настоящего Дополнительного протокола», которая включает преступления, связанные с терроризмом.
С 2007 года организация уделяет больше внимания тому, как эффективно выполнять положения этих инструментов по противодействию терроризму, в том числе посредством разработки соответствующего законодательства в рамках национальных правовых систем.
Основные инструменты СААРК по противодействию терроризму
|
У СААРК нет специального инструмента по правам человека, и в Уставе СААРК 1985 года не упоминается поощрение прав человека, демократии или верховенства права. Вместо этого, подтверждая ряд положений Устава ООН в статье 2, основополагающие ценности и цели СААРК включают мир, свободу, социальную справедливость, экономическое процветание, взаимопонимание, добрососедские отношения и конструктивное сотрудничество между государствами-членами (статья 2). Однако эти принципы направлены на регулирование отношений между государствами-членами, а не на права человека.
То же относится к Региональной конвенции СААРК 1987 года. Однако следует отдельно отметить Статью 19 Дополнительного протокола 2004 года - «Права и обязанности согласно международному праву». Эта статья отражает дискурс и подходы ООН, а также глобальные усилия по противодействию терроризму, отраженные в таких ключевых документах, как резолюция 1373 Совета Безопасности, в отношении важности усилий по противодействию терроризму в соответствии с «целями и принципами Устава ООН, международного гуманитарного права и международного права в области прав человека».
Шанхайская организация сотрудничества (ШОС) была основана в 2001 году Китаем, Казахстаном, Кыргызстаном, Россией, Таджикистаном и Узбекистаном. По состоянию на июнь 2018 года она включает восемь государств-членов, четыре государства- наблюдателя, а также шесть государств со статусом «партнеров по диалогу». Ее Секретариат, являющийся одним из двух постоянных органов Организации, находится в Пекине. ШОС является крупнейшей региональной организацией безопасности с точки зрения общей численности населения государств, входящих в ее состав, включая Китай и Индию, являющихся самыми густонаселенными государствами в мире, Казахстан, самое большое по площади государство в Центральной Азии, Узбекистан - самое густонаселенное государство в Центральной Азии, а также Россию - крупнейшее государство в мире, при этом Организация намерена далее расширяться.
Хартия ШОС была принята в июне 2002 года и вступила в силу 19 сентября 2003 года. Особый интерес представляет статья 1 Хартии ШОС, согласно которой основными целями и задачами Организации являются: развитие многопрофильного сотрудничества в целях поддержания и укрепления мира, безопасности и стабильности в регионе, содействие построению нового демократического, справедливого и рационального политического и экономического международного порядка; и совместное противодействие терроризму, сепаратизму и экстремизму во всех их проявлениях, борьба с незаконным оборотом наркотиков и оружия, другими видами транснациональной преступной деятельности, а также незаконной миграцией.
Основным региональным инструментом по противодействию терроризму является Шанхайская конвенция о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом (принята 15 июня 2001 г., вступила в силу 29 марта 2003 г.). Примечательной особенностью Конвенции является то, что она уникальна как международная/региональная конвенция по противодействию терроризму, выходящая за рамки «терроризма» и включающая «сепаратизм» и «экстремизм». Это отражает так называемые три «-изма» (зла), которые являются функциями ШОС.
Как было рассмотрено в Модуле 4, ШОС использует гибридный подход к терроризму, ссылаясь на подходы существующих универсальных инструментов по противодействию терроризму, а также принимая собственное региональное определение. Другие определения приведены в Статье 1.1:
2) «сепаратизм» – какое-либо деяние, направленное на нарушение территориальной целостности государства, в том числе на отделение части его территории, или дезинтеграцию государства, совершаемое насильственным путем, а равно планирование и подготовка такого деяния, пособничество его совершению, подстрекательство к нему, и преследуемые в уголовном порядке в соответствии с национальным законодательством Сторон;
3) «экстремизм» – какое‐либо деяние, направленное на насильственный захват власти или насильственное удержание власти, а также на насильственное изменение конституционного строя государства, а равно насильственное посягательство на общественную безопасность, в том числе организация в вышеуказанных целях незаконных вооруженных формирований или участие в них, и преследуемые в уголовном порядке в соответствии с национальным законодательством Сторон.
Как и в случае с другими региональными и универсальными инструментами по противодействию терроризму, в основе Конвенции 2001 года лежит укрепление существующего уровня сотрудничества (статья 6). Такое сотрудничество может происходить в различных формах, таких как обмен информацией, осуществление мер по предупреждению, выявлению и пресечению деяний, признанных уголовно наказуемыми в соответствии с Конвенцией, наращивание потенциала и т.д.
В 2009 году Конвенция 2001 года была дополнена Конвенцией Шанхайской организации сотрудничества против терроризма. Примечательно, что в Конвенции понятие «терроризм» определено как «идеология насилия» и «практика воздействия на принятие решения органами власти или международными организациями путем совершения либо угрозы совершения насильственных и (или) иных преступных действий, связанных с устрашением населения и направленных на причинение ущерба личности, обществу и государству». Помимо поощрения постоянного сотрудничества в рамках его членского состава, в частности путем обмена информацией, направленной на предупреждение терроризма и борьбы с ним, Конвенция 2009 года далее обеспечивает правовую основу для того, чтобы представители государства-члена могли с разрешения въезжать на территорию другого государства в целях преследования подозреваемых лиц.
Противодействие терроризму и насильственному экстремизму занимает важную роль в политической повестке дня ШОС. Например, во время саммита ШОС в сентябре 2017 года были обсуждены планы по углублению практического сотрудничества в области противодействия терроризму среди государств-членов организации (Economic Times, 2017).
Помимо содействия более тесной интеграции среди государств-членов ШОС в сферах своей компетенции организация развивает внешние отношения с другими международными организациями, такими как Организация Объединенных Наций (ШОС, 2017 (d)), Международная организация по миграции (ШОС, 2017 год), Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО) (ШОС, 2017 (g)) и Европейский союз (ШОС, 2017 (f)), а также с отдельными государствами, не являющимися членами ШОС (ШОС, 2017 (b), 2017 (c), 2017 (e)). Разнообразный круг контактов ШОС предполагает широкое понимание и подход к международной безопасности со стороны государств-членов ШОС, которые не ограничиваются военными вопросами или правоприменением, а также распространяются на такие вопросы, как миграция, образование и культура.
Следует также отметить, что, поскольку некоторые подходы к противодействию терроризму носят военный характер, ШОС также сотрудничает с Международным комитетом Красного Креста (МККК) в целях «ведения диалога по вопросам, связанным с международным гуманитарным правом (МГП), применимым [...] к вооруженным конфликтам; содействия осуществлению норм МГП и других международно-правовых документов; распространения юридической информации о [...] МГП и его реализации; развития диалога в гуманитарной сфере; и организации мероприятий по предотвращению и реагированию на чрезвычайные ситуации» (ШОС, 2017 (а)).
Важным механизмом, который был создан для содействия региональному сотрудничеству в области противодействия терроризму, было создание Региональной антитеррористической структуры (РАТС), представленной службами национальной безопасности. Ее ключевыми функциями являются оперативная деятельность и обмен данными между отдельными государствами-членами ШОС в целях выявления и предупреждения террористической деятельности в регионе, а также для включения террористических лиц и организаций в «черный список».
ШОС не имеет специального инструмента или механизма мониторинга по правам человека. Таким образом, основной ссылкой на права человека является статья 1 Хартии ШОС, которая гласит, что общая цель Организации заключается в «содействии обеспечению прав и основных свобод человека в соответствии с международными обязательствами государств-членов и их национальным законодательством».
Далее
Наверх
