Другим ключевым правовым режимом, который является неотъемлемой частью международно-правовой базы по противодействию терроризму, как это отражено в Контртеррористической стратегии ООН, является международное законодательство по правам беженцев. Ряд учреждений ООН стали принимать участие в вопросах противодействия терроризму вследствие осознанной необходимости, а не в силу своих целей, хотя не всегда полностью ясно, каким может быть их мандат по этим вопросам. Например, Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ) стремится информировать и влиять на национальную и международную политику и практику в отношении нынешнего миграционного кризиса. В настоящее время во всем мире насчитывается порядка 21,7 миллионов беженцев. В ответ на потоки беженцев вместе с сопутствующими опасениями, что кризис может способствовать террористической деятельности, некоторые страны ввели ограничительный пограничный контроль или визовые требования, ссылаясь в качестве обоснования на национальную безопасность. В связи с этим УВКБ ООН настоятельно призывает государства выполнять эти обязательства в соответствии с международным законодательством по правам беженцев (Организация Объединенных Наций, Управление верховного комиссара ООН по делам беженцев, 2017 год).
Основными правовыми документами, регулирующими защиту беженцев (определенными в соответствии со статьей 1 (2)) и просителей убежища, является Конвенция о статусе беженцев 1951 года (Сборник договоров, том 189, стр. 137) (Конвенция о статусе беженцев 1951 года) и сопровождающий ее Протокол, касающийся статуса беженцев (Сборник договоров, том 606, стр. 267), который снял географические и временные ограничения Конвенции о статусе беженцев 1951 года, тем самым придав ей всеобщий охват. Конвенция о статусе беженцев 1951 года, как договорной документ, принятый после Второй мировой войны, первоначально ограничивалась по своему охвату лицами, спасающимися бегством после событий, происшедших до 1 января 1951 года и только в Европе.
Что касается сферы применения, то в соответствии с определением в статье 1 Конвенция о беженцах применяется ко всем «беженцам» независимо того, к каким этническим, расовым и другим группам они относятся. В соответствии со статьей 1 (2) Конвенции беженец определяется следующим образом:
В результате событий, происшедших до 1 января 1951 года, и в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений.
Таким образом, «беженец» является лицом, нуждающимся в защите от политических или других форм преследования.
Конвенция является одновременно документом, определяющим статус (статьи 12-16 о юридическом статусе) и права (например, статьи 17-19 по вопросам занятости и статьи 20-24 о социальном попечении). Она подкрепляется рядом основополагающих принципов, в первую очередь, принципами недискриминации (статьи 3 и 4), непривлечения к ответственности (статьи 31 и 32) и невыдачи (статья 33 - см. ниже). Этот подход устанавливает основные минимальные стандарты обращения с беженцами без ущерба для государств, предоставляющих более благоприятный режим. Положения Конвенции, такие как принцип недискриминации и доступа к различным гражданским, политическим, социальным, экономическим и культурным правам, следует толковать с учетом последующих изменений в международном праве в области прав человека, в том числе отраженных в МПГПП и МПЭСКП, включая сопровождающую юриспруденцию договорных органов. При этом просителям убежища и беженцам не гарантируются в полном объеме преимущества от всех положений пактов.
Не все лица имеют право на защиту в рамках международной системы беженцев. При этом следует отметить, что на данном этапе любое использование международных договоров касательно беженцев/убежища сопряжено со значительной чувствительностью и спорами, чтобы исключить подозреваемых террористов, в том числе с точки зрения прав человека. Таким образом, обсуждаемые здесь вопросы остаются спорными.
Статья 1(F) Конвенции о статусе беженцев 1951 года предусматривает, что она «не распространяется на всех тех лиц, в отношении которых имеются серьезные основания предполагать, что они:
(a) совершили преступление против мира, военное преступление или преступление против человечности в определении, данном этим деяниям в международных актах, составленных в целях принятия мер в отношении подобных преступлений;
(b) совершили тяжкое преступление не политического характера вне страны, давшей им убежище, и до того как они были допущены в эту страну в качестве беженцев;
(c) виновны в совершении деяний, противоречащих целям и принципам Организации Объединенных Наций».
С точки зрения понимания потенциального охвата статьи 1F ее первоначальная цель заключалась в том, чтобы разрешить государствам исключать лиц, которые ранее совершили такие серьезные неполитические преступления за пределами страны убежища, чтобы они не могли пользоваться международной защитой в качестве беженцев в другой принимающей стране. Действительно, первоначальная Конституция Международной организации беженцев 1946 года исключила из своего мандата любых лиц, которые «участвовали в какой-либо террористической организации».
Однако здесь особая проблема заключается в том, что нет какой-либо последовательности в подходе к террористическим преступлениям вследствие отсутствия универсального определения терроризма, в результате чего сложно принять решение при проведении, например, необходимой проверки на степень серьезности. Антитеррористическое законодательство некоторых государств также может быть широким и сопряжено с риском того, что оно включает в себя нетеррористическую деятельность политических активистов или правозащитников. Кроме того, могут иметь место многие связанные с этим проблемы по обеспечению осуществления и защиты этого положения, таких как получение надежных, допустимых доказательств.
Кроме того, согласно статье 32 (1) Конвенции о статусе беженцев 1951 года государствам- участникам разрешается высылать лиц, имеющих право на статус беженца, по соображениям государственной безопасности или общественного порядка. Другими словами, поскольку они представляют значительную текущую или будущую угрозу национальной безопасности, странам убежища разрешается высылать таких лиц для защиты самих себя. Как правило, в соответствии с требованиями статьи 32 (2) беженец может быть выслан только «во исполнение решений, вынесенных в судебном порядке», хотя этот процесс в исключительных случаях может быть ускорен и сокращен, «если этого требуют уважительные причины государственной безопасности и общественного порядка». В отношении того, что это может означать на практике, было высказано предположение:
Это означает, что между беженцем и представляемой им опасностью должна быть причинно-следственная связь; необходимо продемонстрировать, что опасность достаточно серьезная и, вероятно, будет использована; что высылка является пропорциональным ответом на воспринимаемую опасность; она уменьшит или даже устранит опасность; и такой механизм используется в качестве последнего средства, когда нет других возможностей для уменьшения опасности. (Samuel, White and Salinas de Frias, 2012, стр. 59).
Такие меры предосторожности важны для смягчения риска высылки государствами групп или отдельных лиц, исходя из религиозного, этнического или национального происхождения или политической принадлежности, из одного лишь предположения, что они могут быть вовлечены в терроризм. Безусловно, сохраняется обеспокоенность о возможности злоупотребления процедурами предоставления убежища в качестве средства обхода надлежащих процессуальных гарантий уголовного правосудия. (См. дополнительные комментарии здесь).
Кроме того, потенциально широкие полномочия предусмотрены в соответствии со статьей 9 Конвенции о статусе беженцев 1951 года. В ней указывается, что Договаривающееся государство «во время войны или при наличии других чрезвычайных и исключительных обстоятельств» может принимать временные меры, «которые оно считает необходимыми в интересах национальной безопасности по отношению к тому или иному определенному лицу, еще до выяснения этим Договаривающимся государством, что оно действительно является беженцем и что дальнейшее применение в отношении его мер необходимо в интересах государственной безопасности».
Несмотря на вышесказанное, как и в отношении других элементов международных правовых рамок, могут иметь место определенные противоречия между безопасностью и соблюдением этих прав. Главная обеспокоенность всегда состоит в том, чтобы государства не подрывали систему защиты беженцев преднамеренно или иным образом в своих ответных мерах по противодействию терроризму. Как было заявлено УВКБ ООН в 2001 году и остается актуальным и по сей день:
Любое обсуждение мер предосторожности должно исходить из предположения, что сами беженцы стремятся избежать преследования и насилия, включая террористические акты, и не являются виновниками таких актов. Еще одна отправная точка заключается в том, что международные документы о беженцах не предоставляют убежище террористам и не защищают их от уголовного преследования. Напротив, они делают возможной и необходимой идентификацию лиц, вовлеченных в террористическую деятельность, предусматривают их исключение из статуса беженца и не защищают их от уголовного преследования или высылки. (Организация Объединенных Наций, Верховный комиссар по делам беженцев, 2015 год).
Еще одним важным документом в этом контексте является Резолюция Совета Безопасности 1373, основное внимание которой направлено на обеспечение того, чтобы у террористов не было доступа на территорию для получения убежища, во избежание уголовного преследования или для совершения нападений в будущем. Поэтому в Резолюции затрагивается ряд вопросов, касающихся иммиграции и статуса беженца. Государства обязаны предотвращать перемещение террористов с помощью эффективного пограничного контроля и контроля за выдачей документов, удостоверяющих личность, и проездных документов (пункт 2 (g)). Государства также призываются принимать меры для того, чтобы статус беженца не предоставлялся лицам, ищущим убежище, которые планировали, содействовали или участвовали в террористических актах (пункт 3 (f)) и чтобы исполнители и организаторы террористических актов или их пособники не злоупотребляли статусом беженца.
Эти требования не создают новые обязательства по международному законодательству по правам беженцев. Они просто признают, что необходимо создать соответствующие механизмы в области убежища, как это было сделано в других сферах. В то же время следует проявлять осторожность для обеспечения надлежащего баланса с принципами защиты беженцев. Все лица имеют право искать убежище. Меры по обеспечению общественной безопасности и порядка не должны приводить к криминализации беженцев. Конвенция о статусе беженцев 1951 года при надлежащем выполнении достаточна для того, чтобы международная защита беженцев не распространялась на тех, кто склонил, способствовал или совершил тяжкие преступления, к которым относятся и террористические акты.
Этот правовой режим был дополнен другими режимами защиты беженцев и дополнительной защиты, а также посредством прогрессивного развития международного права в области прав человека. Например, Декларация Генеральной Ассамблеи 1985 года о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают (Организация Объединенных Наций, Генеральная Ассамблея, 1985 год (b), A/RES/40/144). В ней говорится, что «иностранцы», то есть лица, не являющиеся гражданами государства, в котором они находятся, должны иметь базовые права и защиту, аналогичные, хоть и не столь обширные, тем, которые сформулированы в Конвенции о статусе беженцев 1951 года и Протоколе 1967 года.
Кроме того, некоторыми региональными системами в области прав человека (см. Модуль 5) приняты документы:
Вероятно, одним из важнейших принципов международного законодательства по правам беженцев с точки зрения его воздействия и охвата в контексте противодействия терроризму является вопрос о невыдворении. Отправной точкой для анализа этого принципа является статья 33 Конвенции о статусе беженцев 1951 года, которая запрещает высылку или принудительное возвращение беженцев в следующих обстоятельствах:
1. Договаривающиеся государства не будут никоим образом высылать или возвращать беженцев за границу страны, где их жизни или свободе угрожает опасность вследствие их расы, религии, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений.
2. Это постановление, однако, не может применяться к беженцам, рассматриваемым в силу уважительных причин в качестве угрозы безопасности страны, в которой они находятся, или осужденным вошедшим в силу приговором в совершении особенно тяжкого преступления и представляющим общественную угрозу для страны.
Это положение призвано служить защитой от высылки (или депортации, выдачи или принудительного возвращения) беженцев, а также лиц, ищущих убежище, и, по крайней мере, некоторые считают его краеугольным камнем международного законодательства по правам беженцев и права о предоставлении убежища (Samuel, White and Salinas de Frias, 2012, стр. 61). Оно также может распространяться на ситуации, когда предпринимаются какие-либо попытки помешать лицам, ищущим убежище, добраться до своей территории, с тем чтобы обратиться с запросом о предоставлении убежища, что также может быть равносильно высылке.
Что касается его статуса, то, как правило, считается, что данный принцип подкрепляется запретом на применение пыток, который является нерушимым принципом jus cogens, тем самым, представляя наивысшую категорию юридического принципа (Prosecutor v. Anto Furundzija, 1998, 144-54, Al-Adsani v United Kingdom, 2001, пункты 60-61). В качестве принципа jus cogens существуют соответствующие обязательства erga omnes перед международным сообществом, в том числе по соблюдению и поддержанию принципа в ситуациях, когда существует риск применения пыток и т. д. Также примечательно, что принцип невыдворения предусмотрен в статье 3 Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1985 года. На практике эти принципы означают, что государству запрещается высылать человека в другое государство, когда имеют место веские основания полагать, что ему будет угрожать опасность пыток или других серьезных нарушений прав человека.
Аналогичным образом этот принцип отражен и проработан в рамках различных региональных и международных документов и механизмов по правам человека. Несмотря на то, что этот принцип явным образом не прописан в других инструментах, его существование и действие отражены в судебной практике связанных механизмов защиты прав человека, в том числе в толковании МПГПП, Американской конвенции о правах человека 1969 года и Европейской конвенции по правам человека 1950 года. Особенно это очевидно в отношении запрещения пыток и других форм жестокого, бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания. Например, поскольку Европейский суд по правам человека недвусмысленно подтвердил в деле Чахал против Соединенного Королевства (1996 год, пункт 80) и впоследствии повторил (N против Финляндии, 2005, пункт 159, Саади против Италии, 2008, пункт 138, Шамаев против Грузии и России, 2005, пункт 368) в отношении норм, не допускающих отступлений, таких как запрещение пыток, государствам не разрешается ставить на чашу весов даже значимые императивы национальной безопасности, когда существуют реальные риски жестокого обращения после возвращение человека в другое государство. Понятно, что на практике это может создать для государств определенные проблемы в отношении того, что делать с дальнейшим присутствием таких лиц на своей территории.
Также примечательно, что принцип невыдворения не был статичным; он продолжает развиваться, в том числе с точки зрения его охвата в контексте противодействия терроризму (Омар Отман (Абу Катаба) против Соединенного Королевства, 2012). Связь между этим и другими принципами в области прав человека рассматривается в последующих модулях (см. Модули 9 и 10).
Далее
Наверх
