В исключительных случаях «во время чрезвычайного положения в государстве, при котором жизнь нации находится под угрозой» (статья 4(1) МПГПП), государства могут принимать меры по отступлению от обязательств по Пакту, т.е. временно приостановить или изменить свои обязательства по договору при условии выполнения ряда условий. Важность соблюдения таких условий была подчёркнута, в частности, Генеральной Ассамблеей ООН (см., например, Генеральная Ассамблея ООН, (2005), п. 3). На региональном уровне статья 15 Европейской конвенции о защите прав человека (ЕКПЧ) и статья 27 Межамериканской конвенции по правам человека содержат аналогичные положения. Их всеобъемлющие принципы и подходы в целом совпадают, хотя существуют и некоторые региональные различия.
Например, устанавливая жёсткие ограничения относительно использования исполнительной власти в этом отношении, Межамериканский суд по правам человека (МАСПЧ) постановил, что «отправной точкой для любого юридически обоснованного анализа статьи 27 [Американской конвенции] и роли, которую она выполняет, является тот факт, что она представляет собой меру, которая должна применяться в исключительных ситуациях. Она применяется исключительно «во время войны, возникновения опасности для государства или при других чрезвычайных обстоятельствах, которые ставят под угрозу независимость или безопасность государства-участника» (дело Дуранд и Угарте, 2000, п. 99). Более того, Суд заявил, что в важном деле Habeas corpus в чрезвычайных ситуацияхАмериканская конвенция «допускает приостановление действия определённых прав и свобод только «в такой степени и на такой период времени, в какой это требуется остротой положения» (1987(a), п. 43). Примечательно, что в соответствии со статьёй 27 Американской конвенции, приостановление действия права на процедуру habeas corpus недопустимо.
Аналогичным образом, при определении необходимого порогового уровня Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ) установил, что необходимы три условия: должна существовать кризисная или чрезвычайная ситуация исключительного характера; которая затрагивает все население; и которая представляет угрозу для организованной жизни сообщества (Лолесс против Ирландии (№ 3), 1961, п. 28). Аналогично подходу Межамериканского суда ЕСПЧ разрешает государствам некоторую свободу усмотрения, так называемый «предел свободы оценки», при оценке предполагаемых угроз безопасности и ответных мер на них (A и другие против Соединённого Королевства, 2009, п. 171 и 173). Оба суда требуют официального объявления о чрезвычайном положении до осуществления любого отступления от обязательств (Лолесс против Ирландии (№ 3), 1961, п. 28; Замбрано Велез против Эквадора, 2007, п. 45-47). Государства также должны информировать о положениях, применение которых было приостановлено в связи с таким объявлением.
В то же время Африканская хартия прав человека и народов не предусматривает чрезвычайного положения или возможности отступления от обязательств. Это отражает текст статьи 22 Конвенции Организации африканского единства о предупреждении терроризма и борьбе с ним 1999 года (обсуждается в Модуле 4), в которой говорится, что «ничто в этой Конвенции не должно истолковываться как частично отменяющее основные принципы международного права, в частности принципы международного гуманитарного права, а также Африканской хартии прав человека и народов». Статья 22 рассматривается в качестве защитной оговорки, которая не дает государствам-участникам возможности ссылаться на положения Конвенции для оправдания ослабления или даже нарушения гарантий прав человека.
Отсутствие какой-либо возможности отступления от обязательств по Африканской хартии прав человека и народов было подтверждено Африканской комиссией по правам человека и народов (АКПЧН), которая установила, что признанные в Африканской хартии права не могут быть ограничены по причине чрезвычайной или специальной ситуации. Например, в деле Media Rights Agenda и другие против Нигерии, Африканская комиссия заявила:
В противоположность другим международным документам в области прав человека Африканская хартия не содержит положения об отступлении. Таким образом, ограничения в отношении прав и свобод, изложенных в Хартии, не могут быть оправданы чрезвычайными ситуациями или особыми обстоятельствами. Единственные законные основания для ограничений прав и свобод, предусмотренных Африканской хартией, можно найти в статье 27(2), а именно, что предусмотренные Хартией права «должны осуществляться с должным учётом прав других, общественной безопасности, морали и общих интересов» (2000, п. 68 и 69).
Другими словами, даже гражданская война не может «служить предлогом для государства, чтобы нарушать или позволять нарушать права, предусмотренные Африканской хартией» (Национальная комиссия против Чада, 2000, п. 21). С учётом вышесказанного, ряд её положений рассматривается как ограничительные оговорки, которые относятся исключительно к гражданским и политическим, но не экономическим, социальным или культурным правам, предусмотренным договором (Olowu, 2009, стр. 55). Критики Хартии обычно считают, что эти оговорки были включены целенаправленно для снижения общей эффективности договора. Такие оговорки содержатся в следующих важнейших положениях и формулировках Африканской хартии: статья 6 (свобода и безопасность лиц и свобода от произвольных арестов) - «иначе как по основаниям и условиям, предварительно определенным законом»; статья 8 (свобода совести и вероисповедания) – «при условии соблюдения правопорядка»; статья 9(2) (свобода выражения и права на распространение своего мнения) – «в рамках закона»; статья 10(1) (свобода ассоциаций) - «при условии соблюдения им закона»; статья 11 (право на собрания) – «подлежит только тем необходимым ограничениям, которые предусматриваются законом, в частности тем, которые установлены в интересах государственной и общественной безопасности, охраны здоровья и нравственности населения и защиты прав и свобод других лиц»; статья 12(1) (свобода передвижения и выбора местожительства на территории государства) - «при условии соблюдения закона»; статья 12(2) (право покидать любую страну и возвращаться в свою страну) – «при условии соблюдения закона»; статья 13 (право принимать участие в управлении своей страной) – «в соответствии с положениями закона»; и статья 14 (право на собственность) - «согласно положениям соответствующих законов». Особую озабоченность в этом отношении вызывает то, что ссылки на «закон» в данном контексте могут означать, что любые национальные законы, которые не согласуются и не совместимы с более широкими положениями Африканской хартии, будут иметь преобладающую силу над ней, тем самым ослабляя общее воздействие и эффективность Хартии в деле укрепления защиты прав человека на континенте. И хотя это вопрос толкования, некоторые считают, что эти ограничительные оговорки отличаются более широким охватом и воздействием, чем положения об отступлении, которые можно найти в других договорах по правам человека. (Okere, 1984, стр. 142-158; Bondzie-Simpson, 1988, стр. 643-660; Okere и Mutua, 1999, стр. 342; Okafor, 2007, стр. 63-75).
В ответ на эти и другие проблемы АКПЧН занимает твёрдую позицию по противодействию любым попыткам государств применять ограничительные оговорки в Африканской хартии в качестве замены положений об отступлении (Free Legal Assistance и другие против Заира, 1995, и Amnesty International против Заира, 1999). Помимо этого, в 2015 году ею были приняты «Принципы и руководящие указания по правам человека и народов в контексте противодействия терроризму в Африке», которые основаны на африканском региональном и международном договорном праве, правовой практике, стандартах, резолюциях Африканской комиссии по правам человека и народов и резолюциях ООН. Центральным элементом «Принципов и руководящих указаний по правам человека и народов в контексте противодействия терроризму в Африке» является утверждение о том, что сама суть законной деятельности государства в контексте противодействия терроризму требует от государств защищать национальную и общественную безопасность при полном соблюдении прав и основных свобод человека, признавая при этом, что многие права являются абсолютными, и что нарушения прав человека часто являются причиной возникновения или способствуют обострению уже существующей напряжённости и нестабильности. В документе подчёркивается, что в исключительных обстоятельствах, когда рассматривается применение мер по ограничению прав, следует также изучить их потенциальное воздействие на женщин, детей, мигрантов, этнические и религиозные общины или другие особые группы.
В этой связи необходимо также отметить, что в Африканской хартии предусматривается уникальное положение, содержащееся в статье 23, относительно права всех народов на национальную и международную безопасность и мир. Это возлагает обязанности на государства-участников в соответствии со статьёй 23(2) по обеспечению того, чтобы каждый человек, пользующийся правом убежища, не занимался подрывной деятельностью, направленной против своей страны происхождения, либо против любого другого государства- участника; и территории не использовались в качестве баз для подрывной или террористической деятельности против народа любого другого государства-участника.
Ряд прав является правами, отступление от которых недопустимо, что означает, что их осуществление не может быть приостановлено даже во время самого серьёзного чрезвычайного положения. Необходимо также отметить, что права, отступление от которых недопустимо, существуют не только в рамках МПГПП, но также в рамках обычного международного права, которое является обязательным для всех государств, в том числе и государств, не являющихся участниками этого Пакта.
Права, отступление от которых недопустимо, в Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 годаСтатья 4(2) уточняет права, отступление от которых недопустимо:
По мнению Комитета по правам человека ООН (Замечание общего порядка № 29, п. 13-16), в неперечисленных в пункте 2 статьи 4 правах есть элементы, которые не могут быть предметом правомерных отступлений. Особый интерес в отношении прав человека в условиях противодействия терроризму представляют следующие аспекты:
Некоторые другие права также рассматриваются как не подлежащие отступлениям в соответствии с общим международным правом и (или) на практике, несмотря на то, что они явным образом не перечислены в статье 4(2). Среди таких прав - право на справедливое судебное разбирательство (статья 14) и элементы принципа недискриминации, например, в той мере, в которой они защищают права, не подлежащие отступлению. (См., например, Комитет по правам человека ООН (2001). |
Принятие чрезвычайных мер в отступление от обязательств по правам человека предусматривает соблюдение строгих требований и принципов в целях предотвращения злоупотребления ими. Как отмечает Комитет по правам человека ООН в Замечании общего порядка № 29 в отношении статьи 4 МПГПП:
С одной стороны, она позволяет государству-участнику в одностороннем порядке временно отступать от части его обязательств по Пакту. С другой стороны, статья 4 предусматривает особый режим гарантий как в отношении самого отступления, так и его материальных последствий. Восстановление нормальных условий, когда может быть вновь обеспечено всестороннее соблюдение положений Пакта, должно быть главной целью государства-участника, отступающего от своих обязательств по Пакту. (CCPR/C/21/Rev.1/Add.11, п. 1).
Важно отметить, что «не все беспорядки или бедствия можно квалифицировать как чрезвычайное положение, при котором жизнь нации находится под угрозой» (п. 3), что предусматривает тем самым возможность отступлений. Это в равной степени относится и к террористическим актам, которые должны оцениваться в зависимости от каждого конкретного случая с тем, чтобы убедиться, что все критерии полностью удовлетворены прежде, чем можно объявить чрезвычайное положение, главным образом, угрожают ли они независимости и целостности государства.
Применительно к ситуациям вооружённого конфликта статья 4(1) содержит требование о том, что меры в отступлении от своих обязательств по Пакту не могут быть несовместимыми с другими обязательствами государства по международному праву. Это также относится и к международному гуманитарному праву, регулирующему любые случаи применения чрезвычайных полномочий, в том числе в целях предотвращения злоупотреблений ими со стороны того или иного государства. Даже в этом контексте отступления допускаются только в той степени, в какой сложившаяся ситуация представляет угрозу для жизни нации (п. 3 и 9). На них распространяются те же ограничительные принципы, рассматриваемые ниже. При этом практика отступлений в контексте вооружённого конфликта не является распространённой. Например, несмотря на то, что с 2001 года несколько договаривающихся сторон ЕКПЧ принимают участие в экстратерриториальных вооруженных конфликтах, каких-либо отступлений от обязательств в связи с этим не было. Следовательно, у ЕСПЧ не было повода для рассмотрения наличия каких-либо различий в толковании между «войной» и «другими чрезвычайными положениями» в связи со статьёй 15 Европейской конвенции (см. Хассан против Соединённого Королевства, 2014, п. 101). Относительно ситуаций вооружённого конфликта Суд, тем не менее, определил, что отправной точкой является устоявшаяся правовая практика Международного суда о том, что «защита, обеспечиваемая конвенциями по правам человека, не прекращается во время вооруженного конфликта за исключением того, что вытекает из положений об отступлении такого рода» (Международный суд, 2004, п. 106).
Требования в отношении допустимых отступлений от обязательств по Международному пакту о гражданских и политических правахСущественные требования и принципы*
Процедурные требования
|
Требования в отношении допустимых отступлений от обязательств в рамках Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод*Существенные требования и принципы*
Процедурные требования
* Европейский суд по правам человека (2017). Руководство по статье 15Европейской конвенции о защите прав человека: отступление от обязательств во время чрезвычайных ситуаций. Обновлено 30 апреля. |
В ряде государств существуют дополнительные конституционные гарантии, призванные не допустить злоупотребления чрезвычайными полномочиями. Одним из примеров может служить статья 137 Конституции Перу, которая устанавливает, что осуществление права на habeas corpus и «ампаро» (процедура, реализуемая судом в отношении действий органа власти, которые нарушают основные права, которая также формирует основу статьи 25 (право на судебную защиту) Межамериканской конвенции о правах человека) (МКПЧ, 1987(b), п. 38-40) ни при каких обстоятельствах не может быть приостановлено даже во время национального чрезвычайного положения. Ещё одним примером является статья 165 Конституции Эквадора. В ней оговаривается, что в условиях чрезвычайного положения только Президент Республики может временно отменить или ограничить осуществление права на неприкосновенность жилища, неприкосновенность переписки, свободу передвижения, свободу ассоциаций и собраний и свободу информации.
Другой подход применяется в соответствии со статьёй 14 Конституции Пакистана: (1) «принципы соблюдения человеческого достоинства и неприкосновенности жилища согласно законодательству являются обязательными и незыблемыми» и (2) «запрещается подвергать лицо пыткам с целью получения показаний». В тоже время, согласно статье 233 Конституции, в период чрезвычайного положения осуществление некоторых основных прав может быть приостановлено, в частности, свободы передвижения, свободы ассоциаций и собраний, свободы торговли, бизнеса или профессиональной деятельности, свободы выражения (в том числе права на информацию) и защиты права собственности. Одна из конституционных гарантий предусмотрена статьёй 232 (7), согласно которой «Декларация о введении чрезвычайного положении должна быть представлена совместному заседанию, созванному Президентом в течение тридцати дней с момента принятия данного документа, и (a) должна прекратить своё действие по прошествии двух месяцев, если до истечения данного периода она не будет утверждена решением совместного заседания; или (b) в соответствии со статьёй 232(7) должна прекратить своё действие согласно принятой резолюции, отвергающей данную Декларацию».
В одних конституциях гарантируется осуществление базовых прав во время чрезвычайного положения, но при этом допускается приостановление или даже ограниченное нарушение некоторых основных прав исключительно по соображениям национальной безопасности, тогда как в других конституциях обеспечивается полная защита прав человека. Например, на Филиппинах конституционные гарантии закреплены в соответствующих законах, касающихся безопасности, о чем свидетельствует раздел 2 Республиканского закона № 9372 о безопасности человека 2007 года. В нем устанавливается, что «ничто в настоящем Законе не может быть истолковано как ущемление, ограничение или сокращение признанных в Конституции полномочий исполнительной власти. При этом, однако, понимается, что осуществление признанных в Конституции полномочий исполнительной власти не должно препятствовать соблюдению прав человека, которые являются абсолютными и должны защищаться в любое время».
При объявлении чрезвычайного положения и отступлении от обязательств по правам человека, существует возможность злоупотребления полномочий со стороны государств, в том числе под предлогом борьбы с терроризмом. Эти опасения нашли отражение в Декларации Международной комиссии юристов по вопросам отстаивания прав человека и правовых норм в борьбе с терроризмом 2004 года (Берлинская декларация), в которой говорится:
Эти принципы, нормы и обязательства [верховенства права] определяют границы допустимых законных действий власти против терроризма. Одиозный характер террористических деяний не может служить государствам основанием или предлогом для несоблюдения ими своих международных обязательств, особенно в том, что касается защиты фундаментальных прав человека.
В набирающих обороты рассуждениях о безопасности пропагандируется идея принесения фундаментальных прав и свобод в жертву во имя искоренения терроризма. Однако между долгом государства защищать права лиц, которым угрожает терроризм, и его обязанностью гарантировать, чтобы защита безопасности не подрывала других прав, нет правовой коллизии (п. 1).
В связи с риском злоупотреблений в отношении прав человека и нарушений принципа верховенства права в чрезвычайных ситуациях важно обеспечить обзор таких действий на регулярной основе с тем, чтобы убедиться, что пороговые критерии по-прежнему соблюдаются. Как предусматривается в Сиракузских принципах, «национальная конституция и законы, регулирующие чрезвычайное положение, должны предусматривать проведение законодательными органами незамедлительных и периодических независимых обзоров необходимости в мерах по отступлению» (принцип 55). Аналогичным образом важность такого постоянного обзора подчеркивалась Комитетом Парламентской ассамблеи Совета Европы по правовым вопросам и правам человека в информационной записке «Чрезвычайное положение: вопросы соразмерности касательно отступлений от обязательств в соответствии со статьей 15 Европейской конвенции по правам человека»:
Проведение законодательными органами обзора мер по отступлению от обязательств необходимо для поддержания верховенства права, защиты прав, отступление от которых не допускается, а также предупреждения произвола. Как отмечал бывший Комиссар Совета Европы по правам человека, «именно потому, что Конвенция предполагает установление системы национального контроля в форме профилактического парламентского мониторинга и последующего судебного обзора, национальные власти пользуются значительными пределами свободы усмотрения в отношении отступлений». Это бесспорно представляет суть принципа субсидиарности при защите прав, предусмотренных Конвенцией (п. 9).
Как далее отмечается в информационной записке, все права человека, в том числе те, отступления от которых допустимы, по-прежнему могут быть защищены в судах. Таким образом, любое лицо, считающее, что его права, предусмотренные Конвенцией, нарушаются, сохраняет право на эффективное внутреннее средство правовой защиты согласно статье 13 ЕКПЧ (п. 2). Этот принцип может иметь более широкую применимость и в других юрисдикциях, что отражено в Сиракузских принципах следующим образом: «лицам, утверждающим, что затрагивающие их меры по отступлению не являются строго необходимыми в соответствии с остротой положения, предоставляются эффективные средства защиты» (см. далее Модуль 14).
Ещё одним ключевым аспектом сохранения должных гарантий является обеспечение реализации принципа верховенства права в рамках национальных правовых систем, в частности, разделение ролей исполнительной, законодательной и судебной властей в целях поддержки соответствующего уровня сдержек и противовесов.
Все большую значимость приобретает вопрос терминологии. Часто в рассуждениях и практике судов по делам, связанным с использованием мер по отступлению от обязательств как инструмента противодействия терроризму, делаются ссылки на необходимость обеспечения баланса между поддержанием национальной безопасности и выполнением международных обязательств, в том числе права в области прав человека. Понятие «обеспечение баланса» таких соображений может натолкнуть на предположение о том, что чем выше предполагаемые угрозы для безопасности, в том числе связанные с терроризмом, тем существеннее обоснование исключительности обстоятельств и отхода от установившихся норм верховенства права наряду со связанными с этим рисками в отношении соблюдения верховенства права. В этой связи, возможно, было бы целесообразнее использовать альтернативную формулировку «удовлетворения» требований безопасности в рамках существующих обязательств, касающихся верховенства права, с тем, чтобы лучше отразить конечную цель, лежащую в основе любого объявления чрезвычайного положения и отступлений в результате этого, - дать возможность исполнительной власти восстановить законность и порядок как в условиях опасности или угрозы общественному порядку, которые создают террористические акты, так и в условиях других опасностей для национальной безопасности и общественного спокойствия.
И вновь суды призваны играть важную роль в этом вопросе. Важно, чтобы суды обеспечивали соблюдение строгих ограничений в отношении применения таких полномочий (см., например, Класс и другие против Германии, 1978, и 48-49; A и другие против Соединённого Королевства, 2009, п. 173). В этой связи, при уравновешивании требований национальной безопасности и необходимости поддержания верховенства права, возможно, придётся проводить тонкую грань, что часто является источником значительной напряжённости между исполнительной и судебной властями.
Одним из наиболее чувствительных аспектов может быть объявление военного положения в чрезвычайных ситуациях, которое позволяет государству осуществлять специальные полномочия, как правило, путём замены гражданской власти на военную власть на обозначенной территории. Иногда военное положение объявляется в контексте внутреннего вооружённого конфликта, смешанного с террористической деятельностью, которые могут быть взаимосвязаны. В таких условиях может возникнуть напряжённость между ролью исполнительной власти по обеспечению национальной безопасности и ролью судебной власти по поддержанию верховенства права при определении того, были ли удовлетворены пороговые критерии для объявления чрезвычайного положения.
Примером может служить объявление военного положения на Филиппинах в мае 2017 года в ответ на угрозы, исходящие от группировки «Мауте» (поддерживающей ИГИЛ) в Марави, который будет рассмотрен далее в тематических исследованиях (кейсах). В других случаях террористической деятельности введение de facto военного положения может последовать без официального объявления о нем, и длиться от нескольких дней до нескольких лет. Например, может действовать de facto запрет на въезд и выезд из города или района, и (или) могут быть введены военные (или аналогичные) силы в рамках мер по поддержанию правопорядка. При определённых обстоятельствах может стать возможным, что государство будет находиться почти в постоянном чрезвычайном положении и (или) военном положении (либо de facto или de jure) месяцами, годами или даже десятилетиями.
Тесно связанным с этим, и в равной мере чувствительным, является вопрос развертывания военных сил в ходе чрезвычайных ситуаций на национальном уровне. Важный основополагающий принцип, регулирующий такие обстоятельства, был сформулирован Межамериканским судом по правам человека в деле Монтеро-Арангурен и другие. В этом деле суд пришел к выводу, что «государства должны максимально ограничивать использование вооруженных сил в целях контролирования внутренних беспорядков, поскольку эти силы подготовлены для борьбы с врагами, а не для защиты и контроля гражданских лиц - задачи, свойственной для полицейских сил» (2006, п. 78).
Далее
Наверх