Este módulo es un recurso para los catedráticos

La región África

La Unión Africana

Instrumentos de lucha contra el terrorismo

El continente africano se ha enfrentado a diferentes formas de terrorismo y agentes terroristas, entre ellos Al-Qaida, Al-Shabaab, Boko Haram y el Ejército de Resistencia del Señor. Como consecuencia, la Unión Africana (55 Estados miembros) y su predecesor, la Organización de la Unidad Africana (OUA), han estado comprometidos de manera activa con las iniciativas del continente para prevenir y luchar contra el terrorismo por más de cuatro décadas. Una característica clave que los distingue en sus respectivos enfoques regionales con respecto a la paz y seguridad es que la OUA se basaba en el principio de no intervención en los asuntos internos de sus Estados miembros, mientras que la Unión Africana tiene un mandato más amplio para ser más intervencionista en cuestiones de interés continental, lo que incluye el terrorismo y los delitos internacionales.

El primer instrumento relevante fue la adopción de la Convención de la OUA para la Eliminación del Mercenarismo en África en 1977 (aprobada el 3 de julio de 1977 y puesta en vigor el 22 de abril de 1985) (CM/817 (XXIX) anexo II, rev.1.), el cual criminalizaba el mercenarismo. En esta Convención, a esto se le definió como un «delito cometido por un individuo, grupo o asociación, representante de un Estado o el Estado mismo... con el fin de oponerse por medio de la violencia armada a un proceso de autodeterminación, estabilidad o integridad territorial de otro Estado...» (artículo 1 (2)). La Convención también fue importante en lo que respecta a elevar el perfil y la importancia de las entidades no estatales, como sus posibles repercusiones en la paz y la seguridad regionales.

El siguiente hito de las medidas regionales de lucha contra el terrorismo fue en 1992, cuando la OUA adoptó la resolución sobre el Fortalecimiento de la Cooperación y la Coordinación entre los Estados de África (AHG/Res.213 (XXVIII)) en el cual la Unión se comprometió a luchar contra los fenómenos del extremismo y el terrorismo. Poco después, se aprobó la Declaración sobre un Código de Conducta para las Relaciones Interafricanas (AHG/Del.2 (XXX)), en el que la OUA rechazaba todas las formas de extremismo y terrorismo, sean atribuibles al sectarismo, al tribalismo, a la etnia o a la religión. Además, la Declaración condenó como delitos, todos los actos, métodos y prácticas terroristas, y expresó su determinación de aumentar la cooperación para combatir tales actos.

El instrumento principal contra el terrorismo es la Convención de la OUA sobre la Prevención y la Lucha contra el Terrorismo (aprobada el 1 de juliode 1999 y puestaen vigor el 6 de diciembre del 2002). La Convención exige que los Estados partes consideren como delito los actos de terrorismo en su legislación nacional, tal como se define en el mismo documento. Se definen las áreas de cooperación entre los Estados, se establece la jurisdicción de los Estados sobre los actos terroristas y se proporciona un marco jurídico para la extradición, así como para las investigaciones extraterritoriales y la asistencia judicial recíproca. Tras la Declaración de Dakar contra el Terrorismo del año 2001, que reconoció la necesidad apremiante de fortalecer la cooperación interestatal en todo el continente, en el 2004, se aprobó un Protocolo del Convenio de 1999 (aprobado el 1 de julio del 2004, aún no en vigor). Con ello se reconoce la creciente amenaza del terrorismo en el continente y los crecientes vínculos entre el terrorismo, el tráfico de drogas, la delincuencia organizada transnacional y el lavado de dinero, por mencionar algunos.

El Protocolo del 2004 tiene por finalidad dar efecto al artículo 3 (d) del Protocolo relativo a la Creación del Consejo de Paz y Seguridad de la Unión Africana del año 2002 (aprobado el 9 de julio del 2002 y puesto en vigor el 26 de diciembre del 2003), específicamente para fomentar el objetivo de «coordinar y armonizar las iniciativas continentales para prevenir y combatir el terrorismo internacional en todos sus aspectos». El artículo 7 del Protocolo es notable, ya que exige que los convenios clave y otros instrumentos de lucha contra el terrorismo se apliquen de conformidad con el Estado de derecho y en consonancia con las demás obligaciones de cada Estado miembro en virtud del derecho internacional.

Desde entonces, la Unión Africana ha aprobado varios otros instrumentos importantes relacionados con el terrorismo, como el Plan de Acción de la Unión Africana sobre la Prevención y la Lucha contra el Terrorismo del año 2002 (Mtg/HLIG/Conv.Terror/Plan.(I)), el cual tiene por finalidad reforzar los compromisos y obligaciones existentes de los Estados partes, incluidos la implementación y el cumplimiento del Convenio de 1999.El Plan de Acción busca fortalecer aspectos como la policía y el control de fronteras, las medidas legislativas y judiciales, el financiamiento del terrorismo y el intercambio de información. En un nuevo esfuerzo por fortalecer la cooperación continental y hacer frente a algunos de los desafíos actuales, en el 2010, la Asamblea de la Unión (Assembly/AU/Dec.311(XV)) aprobó la resolución sobre la Prevención y la Lucha contra el Terrorismo en la que se nombró al Representante Especial de la Unión Africana para la Cooperación contra el Terrorismo.

Otra iniciativa para fortalecer la cooperación internacional y facilitar el logro de los objetivos fundamentales de la Unión Africana con respecto a la lucha contra el terrorismo ha sido la creación del Centro Africano de Estudios e Investigación sobre el Terrorismo (ACSRT, por sus siglas en inglés) para llevar a cabo una serie de actividades de investigación, análisis, gestión de conocimientos y actividades de creación de capacidad.

Si bien se ha avanzado mucho, especialmente en relación con el fortalecimiento del marco regional para luchar contra las amenazas terroristas y contar con una mejor coordinación de respuestas, aún siguen existiendo desafíos importantes. Entre ellos figuran las limitaciones de capacidad financiera y de recursos humanos, junto con las dificultades para obtener los niveles necesarios de voluntad política concomitante de los Estados miembros de la Unión Africana en algunas cuestiones (reflejadas en el estado de ratificación del Protocolo del 2004). También desde el punto de vista histórico, las iniciativas de lucha contra el terrorismo han contado con recursos escasos, en parte debido a que el terrorismo no siempre es de máxima prioridad para algunos Estados miembros en comparación con otras cuestiones de carácter más inmediato, como las cuestiones económicas, ambientales, de desarrollo y de erradicación de la pobreza.

Instrumentos clave de la Unión Africana para la lucha contra el terrorismo

Instrumentos de derechos humanos

El sistema africano de protección de los derechos humanos es la adición más reciente en lo que respecta a la aplicación de los mecanismos regionales. Se basa en la Carta Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos (también conocida como la Carta de Banjul, aprobada el 1 de junio de 1981, puesta en vigor el 21 de octubre de 1986), que es el principal convenio vinculante de derechos humanos y que ha sido ratificada por todos los Estados miembros de la Unión Africana. Antes de la promulgación de la Carta, no había obligaciones explícitas para sus Estados miembros en lo que respecta a la protección de los derechos humanos. La Carta fundacional de la OUA solo exigía que los Estados parte tuvieran la consideración debida con los derechos humanos establecidos en la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948 en sus relaciones internacionales. Esto reflejaba el contexto político de la OUA en el momento de su aprobación, que daba preferencia al desarrollo socioeconómico, la integridad territorial y la soberanía de los Estados por encima de la protección de los derechos humanos, así como la firme confianza en el principio de no injerencia en los asuntos internos de los Estados miembros. Desde ese momento, se han incluido referencias más explícitas para la promoción y protección de los derechos humanos en el Acta Constitutiva de la Unión Africana del 2000 (Consulte, en especial, el artículo 3 (h)) y el artículo 4 (m)).

La Unión Africana también se guía por el principio del derecho de intervención en un Estado miembro conforme a la decisión de la Asamblea de la Unión Africana con respecto a situaciones extremas, por ejemplo, crímenes de guerra, genocidio y crímenes de lesa humanidad; o cuando el Consejo de Paz y Seguridad determine que existe una grave amenaza al orden legítimo, de modo que una intervención sea necesaria para restablecer la paz y la estabilidad en un Estado miembro. Ese enfoque intervencionista, incluso sin el respaldo del Consejo de Seguridad, aleja a África de su anterior postura de no injerencia a la de no indiferencia.

De esta manera, la Unión africana se construye en la cultura del respeto por los derechos humanos, la democracia, el respeto al Estado de derecho, la buena gobernanza y el no reconocimiento de la impunidad. Por ejemplo, el artículo 4 (o) del Acta Constitutiva establece lo siguiente: «La Unión funcionará de acuerdo con principios entre los que se encuentran el respeto a la santidad de la vida humana, la condena y el rechazo a la impunidad y el asesinato político, los actos de terrorismo y las actividades subversivas».

La Carta Africana tiene una serie de elementos distintivos y diferencias con respecto al texto de otros instrumentos regionales de derechos humanos. Por ejemplo, la Carta concede gran importancia a los derechos intergeneracionales, incluidos los socioeconómicos y ambientales; además, establece que no se permiten derogaciones ni siquiera en tiempos de emergencia pública (consulte el Módulo 7).

El sistema regional africano de derechos humanos también cuenta con varios otros instrumentos importantes relacionados con la promoción y protección de los derechos humanos en África, como se detalla en el cuadro de temas de interés que se presenta a continuación.

Instrumentos clave de derechos humanos de la Unión Africana

Instrumentos vinculantes

Instrumentos no vinculantes

Mecanismos de ejecución

Existen dos mecanismos principales de vigilancia y ejecución, la Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos y la Corte Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos.

Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos

La Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos (CADHP) se estableció como un órgano de la OUA en 1987 y es responsable de asegurar la promoción y protección de los derechos humanos y de los pueblos en todo el continente africano. Es un órgano cuasijudicial. Una de las principales funciones de la Comisión es vigilar que los Estados partes cumplan con la Carta Africana mediante distintas acciones, como la revisión de informes periódicos que presentan estos Estados partes, así como el reconocimiento de las quejas de denunciantes que aleguen violaciones de los derechos humanos. Aunque la mayoría de los Estados africanos han incorporado las disposiciones primarias de la Carta en sus constituciones nacionales, todavía existen desafíos importantes (que se abordan detalladamente en las lecturas sugeridas). Estos pueden variar desde la aplicación débil de las obligaciones de la Carta en los sistemas jurídicos de las naciones hasta el cumplimiento irregular de los mecanismos de vigilancia de la Comisión, como la presentación de informes periódicos. La Comisión se ve a veces limitada en su función por factores como la falta de capacidad judicial y limitaciones en cuanto a la influencia política, ya que se encuentra limitada a la adopción de recomendaciones no jurídicamente vinculantes.

La Comisión cuenta con varios mecanismos especiales de importancia para la lucha contra el terrorismo, en particular los siguientes: Relator Especial sobre Libertad de Expresión y Acceso a la Información; Relator Especial sobre Cárceles, Condiciones de Detención y Vigilancia en África; Relator Especial sobre los Defensores de los Derechos Humanos; Relator Especial sobre los Refugiados, los Solicitantes de Asilo, los Migrantes y los Desplazados Internos; Comité para la Prevención de la Tortura en África; Grupo de Trabajo sobre la Pena de Muerte y las Ejecuciones Extrajudiciales, Sumarias o Arbitrarias en África. Por lo general, sus mandatos abarcan el análisis y el asesoramiento sobre la elaboración de legislaciones, políticas y prácticas relacionadas a los Estados miembros, así como las misiones de investigación, la promoción de los derechos humanos y el registro de denuncias de violaciones de los derechos humanos correspondientes a sus mandatos.

Corte Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos

La Corte Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos (ACtHPR, por sus siglas en inglés) fue establecida por el artículo 1 del Protocolo de la Carta Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos relativo al Establecimiento de la Corte Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos (aprobado el 10 de junio de 1998 y puesto en vigor el 25 de enero del 2004). En el 2008, la Corte Africana de Justicia (con el cometido de ejercer la función de tribunal penal continental) y la Corte Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos se fusionaron para formar la Corte Africana de Justicia y Derechos Humanos, con dos salas independientes.

En un principio, se preveía que la Corte Africana de Justicia, uno de los órganos que se formaron bajo el marco de la Unión Africana (artículo 5 (d) y artículo 18 del Acta Constitutiva del 2002), fuera creado mediante el Protocolo de la Corte de Justicia de la Unión Africana (aprobado el 1 de julio del 2003 y puesto en vigor el 11 de febrero del 2009). Sin embargo, antes de que el Protocolo entrara en vigor, la Unión Africana propuso la fusión de la Corte Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos con la Corte Africana de Justicia para formar la Corte Africana de Justicia y Derechos Humanos, esto tras llegar a un acuerdo sobre el Protocolo de la Corte Africana de Justicia y Derechos Humanos (aprobado el 1 de julio del 2008, aún no en vigor). Antes de que el Protocolo entre en efecto, la Unión Africana propuso la introducción de un nuevo protocolo que ampliaría la jurisdicción de la Corte Africana de Justicia y Derechos Humanos y de los Pueblos a fin de abarcar el procesamiento de los delitos internacionales, en concreto, el Protocolo de Enmiendas al Protocolo sobre el Estatuto de la Corte Africana de Justicia y Derechos Humanos (aprobado el 27 de junio del 2014, aún no en vigor).

De acuerdo con el artículo 14 del Protocolo «Jurisdicción penal internacional de la Corte», la jurisdicción de la Corte se extendería, en virtud del artículo 28, a delitos internacionales graves como el genocidio, los crímenes de lesa humanidad, los crímenes de guerra, la piratería, el terrorismo, el tráfico y el lavado de dinero. Al 26 de junio del 2018, la situación del Protocolo era que diez Estados habían pasado a ser Estados signatarios; sin embargo, ningún Estado miembro de la Unión Africana se ha convertido Estado parte aún. Esto es especialmente importante en un contexto en el que varios Estados miembros se han retirado o amenazan con retirarse de la jurisdicción de la Corte Penal Internacional, entre otros motivos, por un supuesto sesgo contra los Estados africanos; no obstante, en la actualidad no están apoyando la posible creación de un tribunal penal internacional regional alternativo. La Corte tiene el potencial de fortalecer las iniciativas para procesar a los agentes terroristas en el continente, así como aquellas propias de cada Estado, en especial si el logro de los niveles necesarios de capacidad técnica, leyes y mecanismos resulta más difícil. Por ejemplo, en algunas partes del continente se detienen a presuntos terroristas sin las garantías procesales debidas (suficientes) durante muchos años, lo que a su vez puede alimentar aún más los disturbios y la eventual radicalización. (Consulte el Módulo 2).

Tal y como están las cosas hasta junio del 2018, la Corte Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos está operando con su mandato original. Fue creada como un tribunal continental para asegurar la protección de los derechos humanos y de los pueblos de África; además, se la creó para complementar y reforzar las funciones de protección de la Comisión Africana mediante su capacidad de emitir decisiones vinculantes y ordenar soluciones específicas. La Corte tiene la autoridad para tomar decisiones definitivas y vinculantes sobre violaciones de los derechos humanos. Su jurisdicción se extiende a los casos y controversias que se le presenten en relación con la interpretación y aplicación de la Carta de Banjul y el Protocolo de la Carta Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos relativo al Establecimiento de la Corte Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos. Asimismo, otra característica singular del sistema africano de derechos humanos es que la Corte tiene, además, una jurisdicción más amplia sobre cualquier otro instrumento pertinente de derechos humanos ratificado por los Estados que son parte en un caso; en cambio, sus homólogos judiciales europeos e interamericanos se limitan en gran medida a examinar sus cartas fundacionales y los instrumentos de derechos humanos específicos para su región. Tiene jurisdicción tanto en los casos contenciosos como en los consultivos. En el 2009, la Corte Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos emitió su primera sentencia. El 26 de junio del 2018, la Corte recibió 147 solicitudes de las cuales 41 casos han sido resueltos. Actualmente, la Corte tiene 106 casos pendientes y 4 peticiones de opinión consultiva.

Uno de los principales obstáculos para que la Corte ejerza todo su potencial como protectora regional de los derechos humanos y defensora del Estado de derecho es que, a junio del 2018, solo ocho de los 30 Estados partes del Protocolo habían declarado reconocer la competencia de la Corte para recibir casos de ONG y particulares.

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