El enfoque administrativo de la delincuencia organizada transnacional forma parte de un enfoque multidisciplinario. Puede definirse de la siguiente manera:
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Un enfoque administrativo para la alta delincuencia organizada implica evitar la facilitación de actividades ilegales al negar a los delincuentes el uso de la infraestructura administrativa legal, así como las intervenciones coordinadas ('trabajar en conjunto') para interrumpir y reprimir la alta delincuencia organizada y los problemas de orden público. Instituto de Criminología de Lovaina, Universidad de Tilburg y Ministerio de Seguridad y Justicia holandés, Administrative Approaches to Crime (2015) |
El enfoque administrativo debe complementar otras respuestas (como medidas judiciales) que los Estados implementan contra la delincuencia organizada transnacional. Véase, por ejemplo, el Plan de Acción para Combatir la Delincuencia Organizada adoptado por el Consejo Europeo el 28 de abril de 1997, que declaró que "la prevención no es menos importante que la represión en cualquier enfoque integrado de la delincuencia organizada, en la medida en que apunta a reducir las circunstancias en las que la delincuencia organizada puede operar. La Unión debería tener los instrumentos para enfrentar a la delincuencia organizada en cada paso del proceso continuo, desde la prevención hasta la represión y el enjuiciamiento”.
Es importante tener en cuenta que lo que corresponde al ámbito del enfoque administrativo para hacer frente a la delincuencia organizada transnacional varía según el Estado en cuestión. Esto se debe a que el alcance y el contenido del derecho administrativo también varían de un país a otro. El enfoque administrativo puede incluir varios instrumentos que pueden afectar tanto a personas como a personas jurídicas, incluidas medidas preventivas personales y el decomiso de activos (véase también el Guía de UNDOC para la incorporación legislativa y la implementación de la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, en particular el artículo 7 sobre medidas para combatir el blanqueo de dinero; el artículo 9 sobre corrupción; el artículo 10 sobre responsabilidad de las personas jurídicas y el artículo 14 sobre la disposición de activos decomisados).
La efectividad del enfoque administrativo dependerá del nivel de corrupción dentro de las instituciones públicas en cualquier país. Cuanto menos propensas sean las instituciones a la corrupción, más prometedoras serán las perspectivas de éxito del enfoque administrativo. Por supuesto, esto se aplica básicamente a todos los esfuerzos destinados a contrarrestar la criminalidad.
Solo para dar un ejemplo, los Países Bajos tienen un enfoque administrativo del delito muy bien desarrollado. Es un componente de la respuesta integral del país a la delincuencia organizada. Se basa en el uso complementario de la aplicación de la ley y las medidas fiscales y administrativas. Esta metodología requiere cooperación e intercambio de información entre las autoridades competentes. El objetivo principal del enfoque administrativo holandés es reforzar y proteger la integridad del Gobierno contra la infiltración y la cooptación por parte de la delincuencia organizada. Es decir, evitar que los organismos públicos faciliten, sin saberlo y/o involuntariamente, las actividades delictivas (véase también Red Europea de Prevención de la Delincuencia (REPD) - Serie de Herramientas No. 5 Enfoque administrativo – Dirigida hacia un marco general).
Países BajosEn la década de 1990, un escándalo que involucraba tácticas de investigación policial, la investigación parlamentaria posterior y un estudio sobre el alcance y las formas de la delincuencia organizada estimularon el desarrollo del enfoque administrativo holandés. El estudio realizado por el Comité Van Traa reveló que grupos criminales se habían infiltrado en la economía legal e ilegal de la Ciudad de Ámsterdam. Esto llevó a la ciudad a enfrentar el crimen sistemáticamente utilizando tanto los instrumentos tradicionales de aplicación de la ley como las herramientas administrativas disponibles. Estas políticas iniciales enfatizaron el rango de opciones abiertas para que las autoridades administrativas locales actuaran contra el crimen y cargas tales como el examen de personas físicas y jurídicas que solicitan permisos, subsidios u ofertas. A principios de la década de 2000, el enfoque administrativo se integró cada vez más en la política nacional. El programa de política nacional actual, Nederland Veiliger [Hacer que Holanda sea más segura], da prioridad a varias categorías de delincuencia organizada, entre ellas el tráfico ilícito de personas, el tráfico de drogas, el blanqueo de dinero, el delito cibernético y la pornografía infantil. A diferencia de los otros países seleccionados (aparte de Italia), los Países Bajos han desarrollado un marco legislativo complejo para la detección y la monitorización: La Ley de Administración Pública (Evaluación de Probidad) (2002) ([también conocida como]: legislación BIBOB. Instituto de Criminología de Lovaina, Universidad de Tilburg y Ministerio de Seguridad y Justicia holandés, Administrative Approaches to Crime (2015) |
Un estudio legal y empírico realizado en la Unión Europea (Leuven Institute of Criminology y otros, 2015, p.427-428) identificó sectores económicos con mayor riesgo de infiltración por parte de grupos de delincuencia organizada:
En el marco del enfoque administrativo, los sectores económicos a los que un país dedica más o menos atención variarán de acuerdo con las políticas, prioridades y circunstancias específicas del Estado. Los profesores podrían considerar preguntar a los estudiantes qué sectores económicos tienen mayor riesgo de infiltración criminal en sus respectivos países.
El mismo estudio presentó diversas herramientas utilizadas en la implementación del enfoque administrativo. Éstas incluyen:
Otros ejemplos de monitorización son las evaluaciones en el contexto del otorgamiento de subsidios a actividades comerciales o empresas o para la contratación pública. Los recuadros a continuación muestran la relevancia potencial de este enfoque para contrarrestar el tráfico ilícito de migrantes, dada la infiltración de grupos de delincuencia organizada en el sistema de asilo, el cual es financiado por el Estado.
'Los migrantes son más rentables que las drogas': cómo la mafia se infiltró en el sistema de asilo de ItaliaJoy, una joven nigeriana, (...) había dejado a su familia en un pequeño pueblo en el estado de Edo en Nigeria a la edad de 15 años, y se fue a trabajar para una mujer rica que era dueña de un salón de belleza en la ciudad de Benin, [a quien ella llamaba 'maman']. Desde entonces sospechaba que sus padres la habían vendido para recaudar dinero para sus hijos más pequeños. (...) Cuando Joy cumplió 16 años, pasó por una ceremonia que la ató a maman mediante una maldición: si la desobedecía, su familia moriría. [La enviaron/traficaron a Italia supuestamente para trabajar con la hermana de maman]. [Una vez en Italia], solicitó asilo la mañana siguiente a su llegada, utilizando su propia fecha de nacimiento y el nombre de su hermana menor. Una vez que los migrantes solicitan asilo, pueden ir y venir del centro [de recepción] en los horarios designados, mientras esperan noticias sobre su solicitud, lo que puede llevar meses. Después de tres días, un hombre que Joy no reconoció fue a buscarla al campamento y le indicó que esperara en una rotonda cerca de la entrada todas las mañanas porque eventualmente alguien pasaría a buscarla. (…) Haciéndose pasar por solicitantes de asilo, los traficantes atraen a las mujeres fuera del centro con el pretexto de ir a hacer compras u otras excursiones, y las entregan a las mujeres nigerianas que controlan las redes de prostitución forzada. Entonces se ven obligadas a realizar trabajos sexuales bajo amenaza de violencia, la mayoría de ellas – como Joy – aterrorizadas por una maldición que las ata a la esclavitud. Varios centros se han convertido en objeto de investigaciones criminales, revelando corrupción a nivel local y estatal, y la infiltración de poderosos sindicatos delictivos. Siempre rápida para explotar nuevas oportunidades, la mafia está obteniendo enormes beneficios a costa de los migrantes. (…) Muchas de las mujeres y niñas nigerianas rescatadas de las embarcaciones de los traficantes, por embarcaciones de guardacostas o caridades, provienen de pequeños pueblos alrededor de la ciudad de Benin. La mayoría son solteras y viajan solas. Muchas de las mujeres objeto de trata para esclavitud sexual han recibido garantía por parte de sus "patrocinadores" de que ellos se encargarán de obtener los documentos necesarios una vez que ellas salgan de los centros. A otras se les proporcionan datos personales falsos para que los usen en sus solicitudes. La mayoría de las mujeres objeto de trata terminan con documentos falsos proporcionados por grupos de delincuencia organizada italianos. (…) En 2014, investigación conocida como “Mafia Capitale” encontró que un grupo criminal había estado dirigiendo el gobierno municipal de Roma durante años. El grupo, que los fiscales definieron como una asociación al estilo de la mafia, había desviado millones de euros destinados a financiar servicios públicos. El grupo también se había infiltrado en centros de asilo en todo el país, comprando y vendiendo nombres y detalles de migrantes que habían desaparecido hacía mucho tiempo, para mantener la financiación estatal por persona. Durante la investigación, uno de los presuntos jefes del grupo, Salvatore Buzzi, se vio atrapado en una intervención telefónica presumiendo de cuánto dinero ganaba a costa de los solicitantes de asilo. "¿Tienes alguna idea de cuánto gano con los inmigrantes?" se le escuchó decir a un asociado. "Son más rentables que las drogas". Buzzi y sus asociados fueron condenados a décadas de prisión después de un juicio que terminó en 2017, aunque sus sentencias se redujeron en la apelación. Otra apelación está en marcha. En 2017, la policía antimafia arrestó a 68 personas, incluido el párroco local, en la ciudad de Calabria, en Isola di Capo Rizzuto, donde uno de los centros de recepción de migrantes y refugiados más grandes del país ha estado en funcionamiento durante más de una década. Los investigadores dicen que los criminales robaron decenas de millones de euros en fondos públicos destinados a los solicitantes de asilo para que se sostuvieran mientras sus solicitudes eran escuchadas. Gen Giuseppe Governale, jefe de las fuerzas contra la mafia, dijo que el centro era una fuente lucrativa de fondos para la mafia de Calabria, la 'Ndrangheta. El fiscal Nicola Gratteri dijo que los detectives habían filmado las terribles condiciones dentro del centro. "Nunca hubo suficientes alimentos, y logramos filmar la comida que se ofrecía", dijo. "Era el tipo de alimento que solemos dar a los cerdos". La mafia local había establecido empresas fantasma a las que se les estaba pagando para que prestaran servicios que incluían la alimentación de los migrantes. (…) The Guardian, 31 enero 2018 |
BélgicaEl artículo 134 quinquies de la Ley de Nueva Municipalidad se refiere a la competencia policial del alcalde en la lucha contra [el tráfico ilícito de migrantes]. Para abordar este tipo de fenómenos administrativamente, el alcalde ha sido otorgado con la autoridad para cerrar establecimientos (...) si hay indicios serios de que se están produciendo incidentes de (...) tráfico ilícito de migrantes en el establecimiento en cuestión. Si bien el artículo 9bis de la Ley contra las Drogas, (...) se refiere a locales privados que estén abiertos al público, el artículo 134 quinquies de la Ley de Nueva Municipalidad no da más calificación a los establecimientos. Se podría argumentar que, según esta última disposición, el alcalde también puede cerrar locales que no estén abiertos al público. En este punto, esta competencia sería más amplia que la competencia antes mencionada para cerrar temporalmente un establecimiento abierto al público en virtud del artículo 134 quater de la Ley de Nueva Municipalidad. La decisión de cerrar solo se puede tomar si los (...) delitos de tráfico ilícito de migrantes realmente se cometen en el establecimiento en cuestión, lo que significa que el mero uso de este establecimiento para permitir o facilitar (...) el tráfico de seres humanos no es suficiente. Dada la gravedad de los delitos, sin embargo, una única determinación de indicaciones serias requeridas es suficiente para cerrar el establecimiento. Instituto de Criminología de Lovaina, Universidad de Tilburg y Ministerio de Seguridad y Justicia holandés, Administrative Approaches to Crime (2015) |
Es importante destacar que la aplicación de medidas bajo el enfoque administrativo no debe ignorar los derechos fundamentales y las garantías legales que protejan contra decisiones injustas por parte del gobierno, como el derecho a un juicio justo y la revisión judicial. Los individuos potencialmente sujetos a una sanción administrativa deben tener derecho a una audiencia imparcial antes de la decisión administrativa. El derecho a ser escuchado le permite a la persona impugnar los hechos y la decisión o medida prevista. La decisión de la autoridad administrativa debe estar debidamente justificada, con razones proporcionadas a la parte afectada.
El enfoque administrativo (con su marco legal y herramientas prácticas) puede aplicarse tanto para prevenir como para reprimir el delito. Las autoridades administrativas competentes pueden aplicar sus poderes respectivos de forma independiente, así como cooperar con otros organismos públicos en el desempeño de sus funciones. Las autoridades administrativas también pueden cooperar con organismos privados mientras realizan intervenciones destinadas a reducir la delincuencia.
Nota: El Instituto de Criminología de Lovaina, la Universidad de Tilburg y el Ministerio de Seguridad y Justicia de los Países Bajos llevaron a cabo un estudio exhaustivo sobre la aplicación del enfoque administrativo en la delincuencia (Instituto de Criminología de Lovaina y otros, 2015). Dado el rango aún limitado de fuentes exhaustivas sobre la materia y el hecho de que el estudio mencionado sea particularmente rico en ejemplos prácticos, a menudo se recurre a él como una fuente de ilustración en este Módulo. Claramente, esto no impide que el profesor complemente o reemplace los ejemplos proporcionados con otros, principalmente si están centrados en la región o el país. De hecho, se aconseja al profesor que lo haga.
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