A nivel interno, algunos sistemas nacionales, especialmente los de justicia penal, ya cuentan con una legislación y unos mecanismos bien desarrollados para indemnizar a las víctimas de los atentados terroristas. De hecho, la experiencia de los Estados en muchos países sugiere la creación de una norma regional para ofrecer reparación a las víctimas de delitos violentos, la cual, aunque no se refiera expresamente a las víctimas de atentados terroristas, también las incluye.
Cabe destacar que algunas leyes nacionales que regulan los atentados terroristas reflejan el impacto sobre las víctimas en sus enfoques para abordar las sentencias de los terroristas condenados.
Ejemplos de legislación nacional respecto a la imposición de penas*Código Penal de Cabo Verde 2003
Si el homicidio se comete a) con el uso de veneno, tortura, asfixia, fuego, explosivos o cualquier otro medio insidioso, o de alguna manera que convierta el delito en uno de peligro público, o con cualquier otro acto de crueldad para aumentar el sufrimiento de la víctima.
3. Los penas mínimas y máximas contempladas en los párrafos anteriores se incrementarán en un tercio si se dan las siguientes circunstancias respecto a la privación de la libertad de una persona: a) si da lugar a una ofensa grave contra la integridad de la víctima, a una enfermedad duradera de la víctima o al suicidio de esta como consecuencia del hecho, de las condiciones en que se encuentra la víctima o de la privación de cuidados por parte del perpetrador. Código Penal de Rwanda (aprobado mediante el Decreto Ley N.° 21/77 del 18 de agosto del 1977)**
En caso de que los actos de tortura hayan provocado el fallecimiento de la víctima, el perpetrador será condenado a muerte. Quien haya facilitado los lugares utilizados para la detención o el secuestro será castigado con la misma sanción. Código Penal del Togo sobre la condena por la toma de rehenes
Pakistán: La Ley Antiterrorista de 1997
3. El Gobierno federal podrá, mediante normas dictadas en virtud de esta ley, establecer el método de gestión del fondo y la forma de administración o disposición del dinero o los bienes incautados conforme a esta ley. * UNODC (2008). A Review of the Legal Regime against Terrorism in West and Central Africa. Nueva York: Naciones Unidas.** En revisión desde 2015 por parte de la Comisión para la Reforma Legislativa de Rwanda, con el objetivo de actualización. Consulte, p. ej., Kwibuka, Eugene (2017). «Parliament agrees to Penal Code amendment». Newtimes, 19 de octubre. |
Como parte de la transición de la comunidad internacional hacia enfoques más centrados en las víctimas, se ha dado «una promesa de los Estados para considerar la posibilidad de establecer, con carácter voluntario, sistemas nacionales de asistencia que atiendan las necesidades de las víctimas del terrorismo y las de sus familias, y faciliten la reintegración a sus actividades cotidianas» (Asamblea General, informe 24/47 del Consejo de Derechos Humanos, párr. 55). Estos pueden adoptar muchas formas diferentes, como las de organizaciones de apoyo a las víctimas o los programas nacionales de indemnización para las víctimas del terrorismo. Dichos programas pueden ser de especial relevancia para las víctimas, ya que, por lo general, aunque los terroristas implicados sean detenidos, procesados y condenados, estos tendrán poco o ningún patrimonio individual con el que pagar la indemnización. Por lo tanto, a menudo el Estado tendrá que brindar apoyo, lo puede hacer de diferentes maneras. En el recuadro que figura a continuación se muestran algunos ejemplos de enfoques.
Modelos nacionales de indemnización y reparación (1*)Estos son algunos ejemplos de los enfoques nacionales de los programas de indemnización y reparación, los cuales ilustran la diversidad de enfoques adoptados por los Estados. ItaliaEn 2004, se adoptó una legislación titulada «Nuevas Normas a Favor de las Víctimas del Terrorismo y de las Masacres de Matriz Similar». (2*) Este instrumento legislativo prevé la compensación monetaria de todas las víctimas de actos terroristas y similares y de sus familias, independientemente de su nacionalidad, tanto si estos actos se cometieron en Italia (para los hechos ocurridos a partir de 1961) como en el extranjero (para los hechos con víctimas italianas, ocurridos a partir de 2003). El concepto de «víctima» tiene una amplia definición que incluye a «la familia inmediata o a los dependientes de la víctima directa y a las personas que hayan sufrido daños al intervenir para ayudar a las víctimas en peligro o para prevenir la victimización». (Principio IV[8]). Se prevé una pensión, cobertura de los gastos médicos de las personas que hayan quedado discapacitadas permanentemente a causa de los atentados terroristas, así como asistencia psicológica. Existe un fondo especial que se utiliza para indemnizar a las víctimas. Este modelo de indemnización es voluntario y ad hoc, basado en el sufrimiento objetivo de las víctimas; no es jurídicamente exigible, ya que no está consagrado en la legislación nacional. EspañaEl fundamento jurídico del programa de indemnización español es la Ley de Solidaridad con las Víctimas del Terrorismo de 2003. (3*) El artículo 1 establece que «como testimonio de honor y reconocimiento de los daños sufridos por los atentados terroristas, el Estado asume el pago de las reparaciones que, de lo contrario, los autores y los responsables de tales actos deberían pagar a las víctimas». En consecuencia, la base de este programa de indemnización son los principios de solidaridad social y «responsabilidad civil» y no, por ejemplo, cualquier posible falla del Estado para haber evitado que se produjeran los actos terroristas. El artículo 2 establece que el programa de indemnización, junto con el derecho de las víctimas del terrorismo a solicitar una reparación, está respaldado por el Gobierno español. De acuerdo con los principios subyacentes del artículo 1, el artículo 2 establece que el Gobierno «asumirá la responsabilidad de las correspondientes indemnizaciones de manera excepcional, en función del concepto de responsabilidad civil y según lo dispuesto en esta ley». Por lo tanto, aunque los terroristas condenados siguen siendo los principales responsables de indemnizar a las víctimas, el Estado se encarga de subsidiar la reparación para estas cuando el culpable no lo puede hacer. El papel del Gobierno español es ad hoc y voluntario, no tiene base legislativa. Los criterios de selección son estrictos, ya que solo pueden acceder a la indemnización los ciudadanos españoles, los ciudadanos de un país de la Unión Europea, las personas que residan habitualmente en España, así como los ciudadanos de países extranjeros que hayan celebrado acuerdos de reciprocidad con España. Estados UnidosAntes de los atentados terroristas del 11 de septiembre, Estados Unidos adoptó, junto con Canadá, un enfoque muy diferente de la indemnización y reparación de las víctimas en comparación con, por ejemplo, los casos europeos de Italia y España. Según el derecho de responsabilidad civil, las víctimas deben ser indemnizadas por el causante del daño (es decir, la «persona» legal responsable). Esto planteó problemas específicos en lo que respecta a las víctimas relacionadas con el terrorismo, ya que los grupos terroristas no estatales no representan entidades jurídicas a las que se pueda exigir responsabilidades fácilmente en los tribunales estadounidenses. Después de los atentados terroristas del 11 de septiembre, se compensaron algunos daños de la manera convencional en el marco del derecho de responsabilidad civil y el derecho de seguros de Estados Unidos. Por ejemplo, en virtud de la Ley de Seguros contra el Riesgo de Terrorismo de 2002 (reautorizada por última vez en 2015), el deber de indemnización recae exclusivamente en el infractor, ya sea una persona física, una entidad jurídica o un Estado.La propuesta de la administración de Bush de crear un nuevo programa de compensación para las víctimas del terrorismo financiado con fondos del Departamento de Estado fue rechazada por el Congreso estadounidense. (4*) El statu quo cambió, en parte, gracias al Fondo del 11 de septiembre, creado con la finalidad de compensar a las víctimas por las pérdidas ocasionadas en los atentados de Nueva York ocurridos en esa fecha. (5*) El Fondo se estableció como parte de la Ley de Seguridad de la Aviación y del Transporte de los Estados Unidos (ATSA, en inglés), que se aprobó para proteger al sector transporte de una posible avalancha económica de víctimas contra las aerolíneas implicadas en este atentado. Esta Ley otorgó la importante cantidad de aproximadamente 15,000 millones de dólares en préstamos y garantías para el sector aeronáutico. La ATSA incluía un programa de compensación a las víctimas sin culpa por valor de entre 3,000 y 4,000 millones de dólares, para las víctimas del atentado del 11-S y sus familias. Al no ser parte de ninguna estructura federal o estatal, el programa de compensación fue diseñado como un mecanismo ad hoc que debía ser administrado únicamente por un perito especialista nombrado por el fiscal general. Las indemnizaciones se pagaban directamente del Tesoro Nacional del Gobierno Federal a los demandantes legítimos, sin que tuvieran que demostrar la responsabilidad o la causalidad, solo la prueba de los daños que incluían las pérdidas económicas y no económicas asociadas a la muerte o a las lesiones físicas. Sin embargo, los denunciantes que recibían este beneficio renunciaban a sus derechos de demandar a otros posibles autores del acto ilícito que no sean los mismos terroristas. (6*) Es importante destacar que el Gobierno de Estados Unidos aclaró que el Fondo no pretendía ser «un sustituto del sistema de responsabilidad civil», y que su objetivo era proporcionar «una base sostenible, realista y razonable» para que las familias puedan rehacer sus vidas. (7*) Como tal, debe considerarse como una solución excepcional y ad hoc para los atentados del 11 de septiembre solamente y no como un modelo de compensación a largo plazo. Filipinas (8*)Según la ley, las víctimas se clasifican en una de las siguientes cuatro categorías: 1) víctimas que murieron o desaparecieron y siguen desaparecidas; 2) víctimas que fueron torturadas, violadas o abusadas sexualmente; 3) víctimas que fueron detenidas y 4) todas las demás víctimas. La reparación se otorga de acuerdo con la categoría en la que se encuentran las víctimas. Hasta mayo de 2015, las mismas víctimas o sus familiares más cercanos habían presentado 75,730 denuncias ante la Junta de Denuncias de Víctimas de Derechos Humanos. Una fuente de financiación importante del programa son los 10,000 millones de pesos filipinos, recuperados de los activos ocultos de los Marcos en sus cuentas bancarias de Suiza. 1* - Consulte más en detalle en Bottigliero, Ilaria (2012). «Realizing the Right to Redress for Victims of Terrorist Attacks». En Counter-Terrorism: International Law and Practice, Ana-Maria Salinas de Frías, Katja L. H. Samuel, Nigel D. White, eds.New York: Oxford University Press. Cap. 33, el cual ha nutrido parte de estos documentos.2* - Ley n.° 206 del 3 de agosto de 2004. Official Gazette n.° 187 del 11 de agosto de 2004.3* - Ley 2/2003 del 12 de marzo, modificación de la Ley n.° 32/1999 del 8 de octubre, de solidaridad con las víctimas del terrorismo.4* - Consulte Murphy, S. D. (2003). «Contemporary Practice of the United States Relating to International Law». American Journal of International Law, vol. 97, pág. 189.5* - Departamento de Justicia de Estados Unidos. Fondo de Compensación de las Víctimas del 11 de Septiembre de 2001, 115 estatuto 237-41, párrs. 401-9. El programa de compensación a las víctimas figura en el título IV de la Ley de Seguridad de la Aviación y del Transporte de los Estados Unidos (ATSA), aprobada el 22 de septiembre del 2001).6* - Consulte el Fondo de Compensación de Víctimas del 11/9 del Departamento de Justicia de Estados Unidos. Declaración final del Juez Especial, Kenneth R. Feinberg, sobre el cierre del Fondo de Compensación a las Víctimas del 11 de Septiembre.7* - Cheryl Schneider y otros contra Kenneth R. Feinberg, Director Especial del Fondo de Compensación a las Víctimas del 11 de Septiembre de 2001, John Ashcroft, Fiscal General de los Estados Unidos, Departamento de Justicia de los Estados Unidos, sentencia del 26 de septiembre del 2003, Tribunal de Apelación de Estados Unidos (Segundo Circuito), expediente n.° 03-6124 y 6130.8* - Doyo, Ma Ceres P. (2015). «75,730 claims of rights violations under Marcos are being processed». Inquirer.Net, 29 de septiembre. |
Pese al esperanzador progreso hacia un mayor apoyo a las víctimas del terrorismo que representan estos mecanismos, hay varias maneras en las que los programas existentes o nuevos pueden beneficiarse de un mayor fortalecimiento. Algunas de estas cuestiones, en relación con las cuales un enfoque internacional acordado en forma de marco podría ayudar a abordar, se refieren a:las restricciones sobre cuestiones de locus standi, es decir, el derecho de las víctimas a entablar procesos contra un Estado para obtener una indemnización; los regímenes de indemnización del Estado que no se basan en un derecho exigible de las víctimas a recibir una indemnización; los regímenes de indemnización del Estado que generalmente se establecen sobre una base ad hoc y ex post facto; y los regímenes de indemnización del Estado que generalmente solo cubren los aspectos monetarios de la reparación.
En la práctica, a veces ha sido necesaria la formación de asociaciones de víctimas del terrorismo después de un atentado de este tipo con el objetivo de presionar a un Estado para que los indemnice. Además, estas asociaciones pueden ayudar a «hacer frente a las graves deficiencias en la protección de las víctimas del terrorismo y garantizar que todos los afectados reciban el apoyo médico, psicológico, social y jurídico que les corresponde» (consulte Asociación 11-M Afectados Terrorismo), incluso actuando como punto de enlace con los organismos locales y nacionales en nombre de las víctimas. A menudo, como parte de su proceso de recuperación, las víctimas también necesitan entender mejor los atentados, como, por ejemplo, por qué se llevaron a cabo.
Un ejemplo de este grupo es la Asociación 11M Afectados del Terrorismo, conformada por las familias de las víctimas de los bombardeos en Madrid del 2004, que dejó 191 fallecidos y otros 1800 heridos tras la detonación de diez bombas dentro de cuatro trenes suburbanos. La Asociación también apoyó a las víctimas en su búsqueda de justicia y reparación en los tribunales españoles, y logró obtener entre 30,000 euros y 1.5 millones de euros como indemnización para cada una de ellas. Esta suma incluía los pagos tanto para las familias de las víctimas que fallecieron durante el atentado como para las víctimas que quedaron discapacitadas (Bottigliero, 2012, pág. 912). Del mismo modo, tras los atentados del 11 de septiembre, las familias de las víctimas crearon varias asociaciones con diversos objetivos y diferentes entidades colaboradoras, como reflejo de la magnitud y complejidad de los afectados (Bottigliero, 2012, pág. 910). Por su parte, algunos sobrevivientes conformaron sus propias asociaciones, como la Red de Supervivientes del World Trade Center, cuyo objetivo principal es brindar apoyo mutuo a los compañeros que no fallecieron en ese evento a poder rehacer sus vidas.
Otro ejemplo es el Fondo de Apoyo a las Víctimas de Nigeria, creado para brindar asistencia financiera y de otra índole a las víctimas de las actividades terroristas de Boko Haram. Dichas actividades incluyen la identificación de fuentes y medios de financiación sostenible, el desarrollo de estrategias de recaudación de fondos y la gestión, incluido el desembolso de la ayuda a las víctimas, estableciendo los enlaces necesarios con todas las partes interesadas para calibrar «las personas, comunidades, instalaciones y activos económicos afectados por las actividades terroristas de Boko Haram». Hay varios aspectos prioritarios en cuanto al apoyo que se pretende brindar, como:
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