La CITES, la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres, regula y modera el comercio internacional de plantas y animales para asegurarse de que dicho comercio no amenace su supervivencia. La Convención busca cumplir ese objetivo por medio de la imposición de diversas restricciones y requisitos para el comercio legal de determinada flora y fauna. Su sistema de permisos y certificados, el cual se vincula con las tres listas de especies protegidas en los Apéndices de la Convención, permiten a los Estados parte proteger las especies de unos y otros recíprocamente, de acuerdo a un conjunto de normas en común (UNODC, 2016, pág. 23). Además, la CITES brinda un marco para combatir el comercio que se lleva a cabo fuera de estos límites. La CITES es el único instrumento internacional que ordena la penalización del comercio ilegal de especies protegidas (UNODC, 2012).
Hasta junio de 2019, la CITES regula el comercio de alrededor de 30 000 plantas y 5 800 especies animales. Hasta el 1 de marzo de 2019, 183 Estados han firmado este tratado. La Convención es jurídicamente vinculante para las partes que la ratifican, las cuales deben implementar leyes nacionales para asegurar el cumplimiento con la CITES a nivel nacional. El alcance de la Convención se limita al comercio internacional y a las especies que se ven afectadas por este comercio (apartados c y e del artículo I; Wiersema, 2017). Los Estados parte tienen la facultad de regular el tráfico nacional de las especies registradas en la CITES como consideren conveniente.
El papel y la eficacia de la CITES para combatir el tráfico de vida silvestre y proteger a las especies en peligro son limitados. La CITES es un instrumento de comercio diseñado para regular el comercio legal de vida silvestre y especies vegetales. Muchas de las especies que se comercializan ampliamente están ahora en peligro crítico o extintas, a pesar de figurar en los Apéndices de la CITES. Por ejemplo, aunque los rinocerontes blancos del norte se encuentran en el Apéndice I de la CITES, estos fueron declarados como funcionalmente extintos en 2018 como consecuencia de la excesiva caza furtiva.
La CITES regula el comercio internacional de flora y fauna a través del uso de permisos de importación y exportación. Los requisitos específicos para estos permisos varían de acuerdo al nivel de restricción que tiene el comercio de una determinada especie estipulado por la CITES.
La CITES aplica a especímenes de especies listadas en los Apéndices de la Convención. Pueden estar vivos o muertos e incluye «cualquier parte o derivado fácilmente identificable» (apartado b del artículo I). La Conferencia de las Partes, el órgano de la CITES que regula y toma decisiones, tal como se expone a continuación, aclaró además que
la expresión «parte o derivado fácilmente identificable», tal como se emplea en la Convención, se interpretará en el sentido de que abarca todo espécimen que —según indique el documento, el embalaje o la marca o etiqueta o cualquier otra circunstancia que lo acompañe— es una parte o un derivado de un animal o una planta de una especie incluida en los Apéndices, salvo que se trate de partes o derivados específicamente exentos de las disposiciones de la Convención (CITES, Resolución de la Conf. 9.6 (Rev.)).
El término «especies» incluye «toda especie, subespecie o población geográficamente aislada» (apartado a del artículo I). Las especies se pueden diferenciar de acuerdo a su localización geográfica, esto quiere decir que las poblaciones de una especie en determinado Estado pueden ser incluidas en un Apéndice y otras poblaciones de la misma especie, pero en otro Estado pueden figurar en otro Apéndice o no ser incluidas. Por lo tanto, los Estados que han gestionado de mejor manera las poblaciones de especies que no están en peligro, pero que sí lo están en otro lugar, pueden participar en intercambios comerciales (Bowman et al., 2010).
Un gran número de especies de animales y plantas están enumeradas en los Apéndices de la CITES. Se han registrado aproximadamente 36 000 especies de animales y plantas en los tres Apéndices (las cifras no son exactas, pues no hay un acuerdo en cuanto a la inclusión de algunos taxones superiores). La gran mayoría de especies están incluidas en el Apéndice II (más del 95 %), con un menor número incluidas en el Apéndice I y III. Determinadas inclusiones en los Apéndice suelen contar con anotaciones, como la inclusión o exclusión de ciertas subespecies o poblaciones geográficamente distintas. También pueden incluir cuotas de exportación.
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Apéndice I |
Apéndice II |
Apéndice III | |
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Fauna |
669 |
4952 |
190 |
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Flora |
334 |
29644 |
12 |
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Total |
1003 |
34596 |
202 |
Se han registrado todas las especies de tigres en los Apéndices de la CITES, todas incluidas en el Apéndice I desde 1975 (excepto el tigre de Amur, el cual fue incluido en el Apéndice I en 1987). Esto significa que el intercambio comercial de todos los tigres, así como sus partes y derivados, está prohibido. A pesar de ello, el tráfico de casi todas las especies de tigres ha aumentado, lo que amenaza su supervivencia en el medio natural. Por ejemplo, las partes y derivados de los tigres se emplean en medicina tradicional y sus pieles también son comercializadas. Por esta razón, la Conferencia de las Partes de la CITES ha pedido a los Estados parte de la Convención que tomen medidas complementarias para combatir el comercio ilegal de tigres.
Muchas especies se encuentran en peligro de extinción debido a los efectos negativos del comercio internacional. El Apéndice I busca proteger a aquellas especies de manera que comercializarlas esté sujeto a una regulación «especialmente rigurosa para no poner en mayor peligro su supervivencia». Se debe «autorizar su comercio solamente en casos excepcionales». Los «casos excepcionales» incluyen, entre otros, el intercambio científico, su reproducción o programas educativos (Strydom, 2016). Su importación y exportación no se llevará a cabo con fines primordialmente comerciales (apartado c del artículo III). Como resultado de esas rigurosas disposiciones, el incluir una especie en el Apéndice I acaba de manera efectiva con el comercio internacional de aquella especie. Algunos ejemplos de las especies incluidas en el Apéndice I son el panda gigante, los gorilas, los elefantes asiáticos y todas las especies de tigres.
Se requieren permisos de exportación e importación, expedidos por las autoridades administrativas de los Estados, en el caso del comercio internacional de las especies incluidas en el Apéndice I (apartados 2 y 3 del artículo III). Solo se puede otorgar un permiso de exportación si el Estado exportador confirma que «esa exportación no perjudicará la supervivencia de dicha especie», además de confirmar que se han tomado precauciones para reducir al mínimo cualquier riesgo de maltrato o heridas (párrafos a al c del apartado 2 del artículo III). Antes de exportar, el Estado receptor también debe otorgar un permiso de importación. Solo se pueden otorgar los permisos de importación cuando esta no supone un perjuicio para la supervivencia de la especie ni sea para fines primordialmente comerciales (apartado 3 del artículo III). También se requiere de documentación para la reexportación de especies, es decir, exportar cualquier espécimen que se haya importado previamente (párrafo a del apartado 2 del artículo III, párrafo a del apartado 3 del artículo III).
La CITES ha establecido una prohibición a la introducción de especies procedentes del mar que estén incluidas en el Apéndice I. La «introducción procedente del mar» se define en el párrafo e del artículo I como «el traslado a un Estado de especímenes de cualquier especie capturados en el medio marino fuera de la jurisdicción de cualquier Estado». En dichos casos, se necesita un permiso, así como cumplir con los requisitos expuestos previamente para la importación de especies incluidas en el Apéndice I (apartado 5 del artículo III). Un espécimen es procedente del mar cuando se ha extraído «en el medio marino fuera de la jurisdicción de cualquier Estado» (párrafo e del artículo I).
Cabe señalar que, si se crían en cautividad especímenes de una especie animal incluida en el Apéndice I para fines comerciales, estos serán considerados como parte del Apéndice II (consulte Exenciones a continuación).
El oso pardo figura en el Apéndice I, junto con un comentario que indica que solo se incluye en dicho Apéndice a las poblaciones de osos en Bhután, China, México y Mongolia. Se añadieron estas poblaciones en 1990 debido a la necesidad de proteger a los osos presentes en estos Estados de los efectos negativos del comercio. El comercio ilegal de osos pardos es el resultado de la demanda que existe por partes de su cuerpo, como la vesícula biliar, para emplearlas en medicina tradicional. Los osos pardos presentes en otras regiones geográficas, como Europa y América del Norte, se encuentran en el Apéndice II y se incluyeron en 1992. Se publicó una resolución de la Conferencia de las Partes durante la décima reunión sobre conservación y comercio de osos.
Las ocho especies de pangolín, un pequeño y escamoso animal que se alimenta de hormigas y habita en partes de África y Asia, figuran en el Apéndice I. Están incluidas en dicho Apéndice desde 2017, después de la decimoséptima reunión de la Conferencia de las Partes. La Conferencia observó que las medidas previas, como incluirlos en el Apéndice II, no habían logrado prevenir la disminución de las poblaciones de pangolines. Se suele describir a los pangolines como uno de los mamíferos más traficados en el mundo, incluso hay algunos que lo describen como el más traficado. Existe una gran demanda por partes del cuerpo de los pangolines: su carne se considera una exquisitez en muchos países y sus escamas se emplean en la medicina tradicional.
El Apéndice II incluye especies que no se encuentran en peligro de extinción actualmente, pero que pueden llegar a estarlo a menos que se controle estrictamente su comercio (Strydom, 2016). Algunos ejemplos de las especies incluidas en el Apéndice II son los hipopótamos, los elefantes marinos del sur y los pingüinos africanos.
En la práctica, las especies incluidas en el Apéndice II comprenden aquellas que se comercializan en gran número y no están en peligro, así como especies que no son objeto de un comercio significativo, pero que podrían ser vulnerables si su comercialización aumenta (Bowman et al., 2010). A comparación de los otros dos Apéndices, el Apéndice II contiene el mayor número de especies, más de 30 000 de estas. Se dice que esto se debe a que los Estados parte tienden a registrar a las especies individuales en el Apéndice I y a familias completas en el Apéndice II (Bowman et al., 2010, pág. 496). También se puede añadir especies semejantes a aquellas listadas en el Apéndice II para prevenir que el comercio de estas otras especies afecte a las especies que requieren una regulación según el Apéndice II (párrafo b del apartado 2 del artículo II).
El comercio de las especies del Apéndice II es menos restrictivo que el de aquellas del Apéndice I, cuyo intercambio con fines comerciales se permite si no es perjudicial para las especies en su medio natural. Se requiere de permisos de exportación, para lo cual el Estado exportador debe tomar decisiones semejantes a las que se aplican para las especies del Apéndice I. Sobre todo, se debe contar también con una resolución que manifieste que esa exportación «no perjudicará la supervivencia de esa especie» (párrafo b del apartado 2 del artículo IV). Además, se deberán limitar los permisos de exportación si se determina que se debe reducir la exportación de una especie del Apéndice II
a fin de conservarla, en su hábitat, en un nivel consistente con su papel en los ecosistemas donde se halla y en un nivel suficientemente superior a aquel en el cual esa especie sería susceptible de inclusión en el Apéndice I (apartado 3 del artículo IV).
Las especies del Apéndice II, a diferencia de las del Apéndice I, no necesitan permisos de importación. Se requieren certificados de reexportación para reexportarlas y la introducción procedente del mar también requiere de un certificado (apartado 5 y 6 del artículo IV).
Los cuernos de rinoceronte son traficados a países de todo el mundo con fines decorativos y medicinales. Debido a los altos niveles de caza furtiva, se incluyó a todos los rinocerontes al Apéndice I en 1977. Si bien la caza furtiva es aún una amenaza para los rinocerontes, las poblaciones de rinocerontes blancos del sur en Sudáfrica y Suazilandia se han recuperado en cierta medida gracias a los constantes esfuerzos de conservación. Como resultado, las poblaciones de rinocerontes blancos del sur de esos Estados se transfirieron al Apéndice II en 1994. Estas poblaciones están incluidas en el Apéndice II con el único fin de regular el comercio internacional de animales vivos a destinos aceptables y apropiados, así como su uso como trofeos de caza. En caso contrario, se considera que pertenecen al Apéndice I. Hasta el 2019, el rinoceronte blanco es la única subespecie de rinocerontes incluida en el Apéndice II, todos los demás se encuentran en el Apéndice I.
Todas las especies de caballitos de mar fueron incluidas en el Apéndice II en 2002. Se tomó esa medida debido a la preocupación de que la demanda para su uso en medicinas, acuarios o como rarezas pudiera dañar a poblaciones que ya se encontraban en peligro a consecuencia de la pérdida de su hábitat y su pesca incidental.
Se ha determinado que las especies del Apéndice III están sujetas a regulación nacional al interior de un Estado parte de la CITES «con el fin de prevenir o restringir su explotación» mediante la cooperación entre las partes para controlar su comercio (apartado 3 del artículo II). Algunos ejemplos de las especies incluidas en el Apéndice III son el zorro de Bengala (registrado por India), la morsa (registrada por Canadá) y la tortuga mordedora (registrada por los Estados Unidos).
Los permisos requeridos para el comercio de especies del Apéndice III son menos restrictivos que los necesarios para el comercio de las especies del Apéndice I o II (Sheikh y Corn, 2016). Aunque solo la Conferencia de las Partes puede modificar los Apéndice I y II, los Estados parte pueden, de manera unilateral, añadir o retirar especies del Apéndice III notificando a la Secretaría de la CITES (artículo XVI). Sin embargo, se espera que se consulte con los otros Estados de la Conferencia de las Partes y los Comités de Fauna y Flora cuando se añada o retire alguna especie (Resolución Conf. 9.25 (Rev. CoP17)).
La salamandra oriental de Amji es una especie de salamandra endémica de China. China la registró en el Apéndice III debido a que se encuentra en un estado de peligro crítico y a las restricciones nacionales que se han establecido para proteger esta especie.
En algunos casos, se han modificado los requisitos de los permisos para el comercio de las especies registradas en la CITES y se pueden expedir certificados de exención en lugar de los permisos (artículo VII). Estos incluyen casos como los siguientes:
Hasta antes de la segunda mitad del siglo XX, muchos de los fabricantes de piano empleaban marfil para fabricar las teclas, debido a su calidad duradera. Si bien casi todos los pianos que se fabricaron desde 1980 emplearon otros materiales, cuando alguien desea exportar y vender un piano antiguo con teclas de marfil, la autoridad administrativa del Estado exportador debe certificar que las teclas de marfil se hayan hecho de especímenes antes de que la Convención entrara en vigor. En dichos casos, la exención tiene una finalidad práctica bastante clara, pues permite a los comerciantes de pianos comercializar pianos antiguos y valiosos.
Cuando una persona posee un piano con teclas de marfil que fue fabricado antes de la Convención y desea mudarse de un Estado a otro junto con el piano, no se necesitan permisos. Las exenciones disminuyen los trámites administrativos para aquellas personas que simplemente transportan bienes del hogar.
Los museos, especialmente los museos de historia natural, suelen exhibir y reunir especímenes de especies registradas en la CITES. Entre otras cosas, los museos también desempeñan un papel importante en informar a los visitantes sobre el rol y labor de la CITES y cómo ellos pueden ayudar a detener el tráfico de vida silvestre negándose a comprar productos de flora y fauna silvestre que provengan de fuentes ilegales.
Los museos no son inmunes al tráfico de vida silvestre. Por medio de lo que suele llamarse caza furtiva post mortem, los grupos delictivos organizados roban especímenes de los museos, como los cuernos de rinoceronte. Algunos museos en Bélgica, República Checa, Francia, Alemania, Irlanda, Italia, Países Bajos, Sudáfrica, Suecia, Reino Unido y Estados Unidos se encuentran entre los blancos de dichas actividades delictivas. Por ejemplo, en 2011, miembros de un grupo delictivo organizado le cortó el cuerno a un espécimen de rinoceronte disecado que se encontraba en el museo de Ipswich en el Reino Unido. En consecuencia, se ha incentivado a que los museos y otras instituciones que exhiban rinocerontes reemplacen los cuernos reales por unos falsos y guarden los especímenes auténticos en lugares seguros.
La CITES regula el comercio entre Estados parte y entre Estados parte y Estados que no son parte. Cuando esto ocurre, los Estados que no son parte deben expedir documentos similares que sean sustancialmente conformes a los requisitos de la CITES (artículo X). La Conferencia de las Partes y el Comité Permanente pueden sugerir que se suspenda el comercio con Estados que no son parte si es que estos no cumplieran con los requisitos (Bowman et al, 2010).
De acuerdo con el artículo XXIII de la CITES, los Estados parte pueden formular reservas a que se incluyan determinadas especies a un Apéndice cuando la parte considere que su inclusión es inaceptable. Por lo general, esto se debe a que la parte que formula la reserva tiene un legítimo interés económico o comercial en dicha especie. Ejemplos notables son los de Japón, Noruega e Islandia y sus reservas relacionadas a determinadas especies de ballena. Cada uno de estos países continúa con las operaciones de caza de determinadas especies de ballena, con fines comerciales, de exportación o científicos, y se opone a las restricciones que la CITES impone.
Aunque algunos comentaristas han criticado la opción de formular reservas a la CITES, pues consideran que debilita a la Convención (consulte, p.ej., Stewart, 1981), otros han señalado que esto incentiva a que los Estados que de otro modo no aceptarían se adhieran a la Convención (UNODC, 2012).
Cuando se formula una reserva, los otros Estados parte tratan con la parte como un Estado que no es parte en lo que respecta al comercio de la especie sujeta a la reserva (UNODC, 2012). Debido a las normas impuestas al comercio con Estados que no son parte (que requieren documentos comparables), los efectos de las reservas son, en ciertos aspectos, mínimos. No obstante, experiencias previas han mostrado que las reservas pueden incentivar el comercio ilegal entre la parte que la formula y otras partes (consulte Bowman et al., 2010).
Con el fin de ayudar a administrar la Convención, supervisar el cumplimiento y ejecución de los Estados parte y precisar el alcance de sus artículos, la CITES dispone la creación de varios órganos de la Convención como, a nivel internacional, la Secretaría de la CITES y la Conferencia de las Partes (artículos XI y XII).
A nivel nacional, el artículo IX exige que los Estados parte establezcan autoridades administrativas y científicas para que implementen la Convención. Otros órganos administrativos, como el Comité Permanente y los Comités de Fauna y Flora, no se encuentran bajo las órdenes de la Convención en sí. Se crearon a partir de las resoluciones de la Conferencia de las Partes. Esta estructura institucional asegura que los órganos designados supervisen la labor de la Convención, a nivel nacional e internacional, e informen al respecto. Algunos comentaristas observan que una de las principales razones de la continua importancia y éxito de la CITES es la fortaleza de la estructura administrativa que la rodea (Bowman et al., 2012), así como su capacidad de adaptación (Wandesford-Smith, 2016).
La Conferencia de las Partes es el órgano que regula y toma decisiones respecto a la CITES, lo que incluye a todos los Estados parte de la Convención. La Conferencia de las Partes se reúne cada dos o tres años. Si bien solo los Estados parte tienen derecho a votar, aquellos que no son parte, como organismos de las Naciones Unidas, ONG y diversos órganos internacionales y nacionales que estén «técnicamente calificados para la protección preservación o administración de fauna y flora silvestres», pueden asistir (apartado 7 del artículo XI).
La Conferencia de las Partes brinda orientación sobre la aplicación de la CITES por medio de recomendaciones, las cuales se plasman en resoluciones, nuevas o modificadas, o decisiones. (apartado 3 del artículo XI). Las resoluciones son de carácter permanente, mientras que las decisiones son de carácter más temporal. Uno de los principales deberes de la Conferencia de las Partes es someter a votación las enmiendas de los Apéndices I y II (apartado 2 del artículo XV). Las propuestas se aprueban si dos tercios de los Estados parte presentes en la Conferencia votan a favor (Wiersema, 2016). El texto de la CITES no presenta ninguna indicación sobre cuándo una especie puede ser retirada o se le puede reducir el grado en el Apéndice. La Conferencia de las Partes ha adoptado una serie de criterios como el que estipula que, al considerar propuestas para enmendar los Apéndices I o II, los Estados parte deben «actuar en el mejor interés de la conservación de la especie en cuestión, y deben adoptar medidas proporcionales a los riesgos previstos para la especie» (Resolución Conf. 9.24 de la CITES (Rev. CoP17), anexo).
La Secretaría de la CITES, ubicada en Ginebra, Suiza, comprende varias unidades (como asuntos legales y observancia), cada una de las cuales informa a la Secretaría General de la CITES. El Artículo XII de la CITES establece las funciones de la Secretaría. Estas incluyen, entre otras, organizar las reuniones de la Conferencia de las Partes y brindar asesoría a las Partes respecto a la legislación, ciencia, capacitación y observancia. La Secretaría de la CITES también desempeña un papel en la ejecución de la Convención. Recopila información sobre el cumplimiento de los Estados parte y supervisa la aplicación de las decisiones a tomarse en caso de incumplimiento. De acuerdo al Artículo XIII de la CITES (Medidas internacionales), la Secretaría, luego de recibir información acerca de que cualquier especie incluida en los Apéndices I o II se halla adversamente afectada por el comercio o de que la Convención no se está aplicando eficazmente, comunicará esa información al Comité de Gestión del Estado pertinente, quien deberá proponer medidas correctivas. Además, la Secretaría puede remitir a las partes que no cumplan con las normas al Comité Permanente para la posible adopción de medidas por parte de la Conferencia de las Partes (Sand, 2013).
La Conferencia de las Partes ha establecido comités de carácter permanente para que ayuden a la Secretaría con la administración y aplicación de la CITES (Resolución Conf. 11.1 de la CITES (Rev. CoP17). El Comité Permanente es responsable de brindar asesoría e instrucciones operativas para aplicar la Convención. Desempeña un papel importante, pues orienta la labor de la Convención entre las reuniones de la Conferencia de las Partes, se ocupa de los asuntos presupuestarios y problemas de cumplimiento (lo que incluye el plantear sanciones), entre otras cosas. Sobre todo, el Comité Permanente desempeña un papel importante en cuanto a asegurar el cumplimiento de las disposiciones de la CITES (Sand, 1997). Las medidas que puede tomar el Comité Permanente incluyen
[solicitar] que la parte concerniente elabore un informe especial sobre un asunto; expedir una advertencia por escrito; asesorar sobre cuestiones específicas de desarrollo de capacidades; prestar asistencia a un determinado Estado previa invitación de la parte concernida; emitir una advertencia que indique que un Estado no está cumpliendo con sus obligaciones en relación con, por ejemplo, brindar información o adoptar la legislación de aplicación nacional así como solicitar un plan de acción de cumplimiento que se deberá presentar de manera que indique las medidas que tomará un determinado Estado para lograr el cumplimiento y un calendario sobre cuándo se aplicarán (Bowman et al. 2010, pág. 518, Resolución Conf. 14.3 [29]).
Si los Estados parte que no cumplen no toman las medidas correctivas adecuadas y no muestran intención de hacerlo, el Comité Permanente puede recomendar la suspensión de las actividades comerciales o de todo el comercio con la parte implicada (Resolución Conf. 14.3 de la CITES [30]).
Además, la Conferencia de las Partes ha establecido Comités de Flora y Fauna. Estos Comités brindan asesoramiento científico a la Conferencia de las Partes, el Comité Permanente, los grupos de trabajo y la Secretaría. Esto puede incluir el asesoramiento sobre la inclusión de especies animales y vegetales en los Apéndices de la CITES, cuestiones de nomenclatura (denominación) (cabe notar que la estandarización de las nomenclaturas contribuye con la implementación de la Convención) y revisiones periódicas sobre el comercio de las especies incluidas en los Apéndices. Los Comités de Flora y Fauna pueden también contribuir y asesorar a los Estados parte sobre técnicas y procedimientos.
A nivel nacional, cada parte de la CITES debe establecer autoridades administrativas y científicas (artículo IX). Estos órganos aseguran que las autoridades nacionales existan y administren la Convención y cooperen con otros Estados (Bowman et al., 2010). Las autoridades administrativas son responsables de otorgar los permisos y certificados de la CITES. Desde el artículo III hasta el IX, se dispone una serie de tareas concretas para las autoridades administrativas como, en general, encargarse de lo relacionado a permisos y certificados, establecer las exenciones y confiscar los especímenes vivos. Asimismo, desempeñan un papel en lo que respecta a la ejecución, capacitación, coordinación con los departamentos gubernamentales y sociedad civil, así como concienciación. Las autoridades administrativas también son responsables de comunicarse con la Secretaría y otras partes de la Convención, por ejemplo, mediante la elaboración de informes y propuestas para la Conferencia de las Partes (artículo IX). De hecho, las autoridades administrativas en países exportadores e importadores necesitan comunicarse para llevar a cabo sus órdenes (Bowman et al., 2010). Sobre todo, las autoridades administrativas deben consultar con la autoridad científica de la parte antes de emitir un permiso de exportación para especímenes de especies en el Apéndice I o II (Resolución Conf. 10.3 de la CITES).
Las autoridades científicas son responsables de asesorar a las autoridades administrativas sobre asuntos científicos como, fundamentalmente, cualquier efecto perjudicial por importar o exportar especies incluidas en la CITES (párrafo a del apartado 2 y párrafo a del apartado 3 del artículo III, párrafo a del apartado 2 del artículo IV). También supervisan las exportaciones para asegurarse de que ninguna especie se vuelva susceptible de inclusión en el Apéndice I (apartado 3 del artículo IV). La función de supervisión de las autoridades científicas involucra la elaboración de declaraciones de ausencia de daños. Los artículos de la CITES que hacen referencia a la emisión de permisos exigen una evaluación sobre la posibilidad de que un permiso sea perjudicial para la supervivencia de la especie. Las autoridades científicas toman en consideración diversos asuntos al elaborar dichas declaraciones, como el estado de conservación, publicaciones científicas relevantes y evaluaciones de riesgos ecológicos (Resolución Conf. 16.7 de la CITES (Rev. CoP17)). Cuando la autoridad científica del Estado no emite una declaración de ausencia de daño adecuada, el Comité Permanente puede recomendar la suspensión del comercio con dicho Estado.
Además, las resoluciones de la Conferencia de las Partes han aclarado el papel de las autoridades científicas, estableciendo que dichas autoridades también son responsables de revisar las propuestas de enmienda de los Apéndices de la CITES, consultar con los Comités de Flora y Fauna, interpretar las listas de los Apéndices, entre otros (Resolución Conf. 12.11 de la (Rev. CoP16); Resolución Conf. 10.3 de la CITES). También son responsables de mantener las instalaciones adecuadas para el cuidado de los especímenes vivos de los animales registrados (Sheikh y Corn, 2016).
Generalmente, los Estados cuentan con autoridades, como la aduana o la policía, que se encargan de hacer cumplir la CITES. También cuentan con puntos focales de observancia para facilitar la comunicación y colaboración entre los organismos de Estados distintos con el fin de aplicar la ley. Por ejemplo, el punto focal de observancia en Bangladesh es el Jefe de Conservación de los Bosques, dentro del Departamento Forestal del Gobierno. En México, están a cargo la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente y el Director General de Inspección Ambiental en Puertos, Aeropuertos y Fronteras.
Se ha aplicado la CITES en Nueva Zelanda por medio de la Ley sobre el Comercio de Especies Amenazadas de 1989, la cual dispone los requisitos para los permisos y certificados, incorpora los Apéndices de la CITES y establece los delitos penales por posesión o comercio de especies sin la documentación apropiada. La ley también determina las autoridades administrativas y científicas de Nueva Zelanda. La autoridad administrativa se nombra, de acuerdo a la sección 3, como el director general de Conservación, que forma parte del Departamento Ministerial de Conservación. La autoridad científica se especifica en la sección 7 e incluye representantes de los ministerios y organismos de investigación. El punto focal de observancia en Nueva Zelanda es el Departamento de Conservación.
Si bien la CITES no aborda de manera directa el tráfico ilegal, los Estados parte, de acuerdo con sus obligaciones, deben prohibir el comercio de especímenes que infrinjan sus disposiciones (Slobodan, octubre de 2014). El comercio o la posesión de especies registradas en los Apéndices que infrinja la CITES debe ser penalizado, aunque no se estipula que esta infracción se convierta en un delito o sea ilegal en sí misma (Elliot, 2017; Slobodan, 2014). El apartado 1 del artículo VIII de la CITES que se titula «Medidas que deberán tomar las partes» dispone que los Estados parte
adopten las medidas apropiadas para velar por el cumplimiento de sus disposiciones y para prohibir el comercio de especímenes en violación de ellas. Estas medidas incluirán:
(a) sancionar el comercio o la posesión de tales especímenes, o ambos; y
(b) prever la confiscación o devolución al Estado exportador de dichos especímenes.
En términos sencillos, debido a que la CITES no dispone de ninguna penalización en específico, el tráfico de especies registradas en la CITES se puede sancionar con una multa en algunos países, mientras que en otros se puede condenar a prisión a los infractores. La décimo primera Conferencia de las partes, la cual tuvo lugar en 2000, establece que «las partes deben propugnar la imposición de sanciones proporcionales a la naturaleza y gravedad de las infracciones» (Resolución Conf. 11.3 de la CITES (Rev. CoP17)). En efecto, las sanciones para dichas infracciones varían en gran medida de acuerdo a la legislación nacional. Algunos Estados solamente imponen pequeñas multas ante estas infracciones, mientras que otros Estados pueden sancionarlas con largas penas de prisión (La Iniciativa Global contra la Delincuencia Organizada Transnacional y WWF, 2015).
De acuerdo con el artículo VIII, los Estados parte deben prever la confiscación y devolución de dichos especímenes al Estado exportador. Cuando se confiscan especímenes vivos, la autoridad administrativa del Estado que confisca asume la custodia de estos (Strydom, 2016; consulte: Resolución Conf. 17.8 de la CITES). Además, para facilitar la captura y castigo de quienes comercializan ilegalmente las especies registradas en los Apéndices, el apartado 3 del artículo VIII de la CITES insta a los Estados parte a designar puertos de salida y de entrada para la importación y exportación de vida silvestre. Al canalizar el comercio a través de vías de acceso limitadas se pretende concentrar la especialización. De esta forma, especialistas con experiencia podrán inspeccionar una gran parte de lo que se comercializa hacia y desde un Estado (Bowman et al., 2010).
La ejecución de la CITES se da a nivel nacional gracias a las autoridades encargadas de hacer cumplir la ley de los Estados parte. Por lo general, los organismos de aduanas y control fronterizo tienen una función primordial en la aplicación de la CITES (consulte el Módulo 3), aunque la Conferencia de las Partes haya también incentivado la incorporación de unidades interinstitucionales de aplicación de la ley relacionados a la vida silvestre (Resolución de la Conf. 11.3 de la CITES (Rev. CoP16), anexo 3).
En Estados Unidos, el Servicio de Fauna Terrestre y Acuática desempeña un papel fundamental en la aplicación de la CITES. El Servicio de Fauna Terrestre y Acuática emite permisos de exportación, importación y reexportación de especies incluidas en los Apéndices. También supervisa el comercio y traslado de las especies registradas, aplica las normas en materia de permisos e investiga cualquier situación de comercio ilegal. En algunos casos, el Servicio de Fauna Terrestre y Acuática trabaja junto con otros organismos del Gobierno de los Estados Unidos, así como con las autoridades de otros Estados.
Por ejemplo, en 2007, después de una operación encubierta de tres años a cargo de agentes federales y fiscales de los Estados Unidos, se arrestó a siete personas por comercializar pieles y productos a base de tortugas marinas de manera ilegal. Entre lo confiscado se encontró caparazones de tortuga carey, una especie incluida en el Apéndice I de la CITES. El Servicio de Fauna Terrestre y Acuática llevó a cabo el operativo encubierto. Los productos de vida silvestre habían sido traídos de México y China por medio de traficantes y paquetes postales no declarados y con etiquetas fraudulentas. Las siete personas arrestadas se declararon culpables.
Múltiples resoluciones de la Asamblea General de las Naciones Unidas y otras entidades de las Naciones Unidas han reconocido la importancia de la CITES para el tráfico de vida silvestre, así como la de las decisiones que su administración ha tomado ante el problema. En una resolución de 2015 que se titula Lucha contra el tráfico ilícito de fauna y flora silvestres, la Asamblea General de las Naciones Unidas resaltó el papel importante que desempeña del marco legal de la CITES para combatir el tráfico de vida silvestre (Asamblea General de las Naciones Unidas, 19 de agosto de 2015). Una resolución posterior en 2017 reitera esta posición (Asamblea General de las Naciones Unidas, 28 de septiembre de 2017). La Conferencia de las Partes de la CITES ha tomado en consideración numerosas resoluciones respecto al tráfico de vida silvestre. Estas incluyen resoluciones sobre estrategias de reducción de la demanda para combatir el tráfico ilegal, medidas para detectar y contrarrestar la corrupción, así como medidas generales dirigidas al cumplimiento y aplicación de la CITES (Resolución Conf. 17.4 de la CITES; Resolución Conf. 16.6 de la (Rev. CoP17); Resolución Conf. 11.3 (Rev. CoP17)). La Conferencia de las Partes también ha abordado el delito cibernético relacionado al tráfico de vida silvestre y ha informado a la comunidad sobre este tipo de delito (Decisiones 17.97 a 17.96 y 15.57, Decisiones 17.97 a 17.100, Decisión 17.86 de la CITES).
La Conferencia de las Partes ha recomendado que todas las Partes «reconozcan la gravedad del comercio ilícito de fauna y flora silvestres y lo consideren un asunto de alta prioridad para sus organismos nacionales de aplicación de la ley» (Resolución Conf. 11.3 de la CITES (Rev. CoP17), pág. 4). Con este fin, la Conferencia recomienda que las partes
en caso de violación de las disposiciones [de la CITES], tomen de inmediato medidas apropiadas en virtud del párrafo 1 del artículo VIII de la Convención, a fin de sancionar dicha violación y adoptar medidas correctivas pertinentes y se informen recíprocamente sobre todas las circunstancias y hechos relacionados con el tráfico ilícito y su control, a fin de erradicarlo (Resolución Conf. 11.3 de la CITES (Rev. CoP17), pág. 4).
El proyecto actual de la Visión Estratégica de la CITES:2021-2030, presentado por el Comité de Gestión ante la Conferencia de las Partes para su evaluación, señala en la Meta 3 que
el reconocimiento de la observancia efectiva es clave para combatir la amenaza que el comercio ilegal e insostenible representa para la flora y la fauna silvestres. Las Partes reconocen el importante papel de la CITES en los esfuerzos mundiales para combatir la caza furtiva y el tráfico de especies (...) a fin de hacer frente tanto a la demanda como a la oferta de productos ilegales de vida silvestre, y para combatir la delincuencia organizada y la mala gobernanza, incluyendo la corrupción (Comité Permanente de la CITES, Visión Estratégica de la CITES 2020 (CoP18, Doc. 10).
Como parte de su iniciativa para combatir el tráfico de vida silvestre, la CITES ha aumentado notablemente su cooperación con otros organismos de las Naciones Unidas, así como con organizaciones externas que hacen frente a la delincuencia internacional. Por ejemplo, el Consorcio Internacional para Combatir los Delitos contra la Vida Silvestre (ICCWC) se estableció en 2010, durante el Foro Internacional del Tigre. El ICCWC se centra en fortalecer los sistemas de justicia penal y apoyar la labor de los países para combatir los delitos contra la vida silvestre y los bosques mediante la mejora de la capacidad de las instituciones jurídicas nacionales y del uso de herramientas para reforzar las respuestas de las partes frente al tráfico de vida silvestre (Secretaría de la CITES, Consorcio Internacional para Combatir los Delitos contra la Vida Silvestre (ICCWC) (CoP18, Doc. 15.5)).
Existe un interés cada vez mayor en el comercio ilegal de tortugas terrestres y de agua dulce por parte de la administración de la CITES y de los Estados parte. Ejemplo de ello son algunas decisiones de la Conferencia de las Partes y la creación del grupo de trabajo dedicado a este asunto. Las tortugas terrestres y de agua dulce se comercializan ilegalmente para su uso como mascotas, decoración hecha de sus caparazones y también por su carne.
Las tortugas terrestres y de agua dulce han sido reguladas por la CITES desde su creación. En 1975, el año en el que la Convención entró en vigor, había 50 especies de tortugas terrestres y de agua dulce registradas en los Apéndices, todas estas incluidas en el Apéndice II a 1977. Con el pasar del tiempo, se han añadido cada vez más especies, lo cual se incrementó después del año 2000 (Comité de Fauna de la CITES, Tortugas terrestres y galápagos (Decisión 15.59) (25ª reunión, Doc. 19) anexo). De acuerdo a una publicación, en la actualidad existen 335 especies reconocidas de tortugas terrestres y de agua dulce originarias de 163 naciones o territorios, de las cuales alrededor de 32 están incluidas en el Apéndice I, 126 en el Apéndice II y 22 en el Apéndice III (van Dyk, 2015).
Existen esfuerzos constantes para trasladar más especies de tortugas terrestres y acuáticas al Apéndice I. En una notificación a los Estado parte de 2019, la Secretaría de la CITES presentó cinco propuestas de las partes para trasladar cinco especies de tortugas acuáticas y terrestres del Apéndice II al Apéndice I. Por ejemplo, de acuerdo con el artículo XV de la CITES, Bangladesh, India, Senegal y Sri Lanka han propuesto trasladar la tortuga estrellada de la India (Geochelone elegans) de un Apéndice a otro (Secretaría de CITES, notificación a las partes: enmiendas a los Apéndices I y II de la Convención (Nro. 2019/004)).
El comercio legal de las tortugas registradas en la CITES ha incrementado considerablemente en las últimas dos décadas. En el periodo de cuatro años entre 2011 y 2014, se registraron 3 457 703 tortugas terrestres y de agua dulce vivas en la base de datos de la CITES. De esta cifra, solo 584 especímenes eran especies del Apéndice I (Secretaría de CITES, Tortugas terrestres y galápagos (Testudines spp.) (CoP17, Doc. 73). La cifra total de especies comercializadas es mucho mayor: el comercio de tortugas terrestres y de agua dulce registradas y no registradas, ya sean silvestres o de criadero, supera los ocho millones anualmente (Luiselli et al., 2016).
La demanda de tortugas terrestres y de agua dulce, así como de productos a base de sus partes y derivados, mantiene un nivel considerable de comercio ilegal de ciertas especies. Entre los años 2000 y 2015, se registraron 2 561 confiscaciones de tortugas terrestres y de agua dulce vivas compuesto por un total de 303 774 especímenes. La tortuga estrellada de la India (Geochelone elegans, Apéndice II) es la especie confiscada más frecuentemente, seguida de la tortuga de caja malaya, Apéndice II). Entre 2000 y 2005 se realizaron también 1 001 confiscaciones de partes y derivados, lo que dio un total de 2 113kg (Secretaría de CITES, Tortugas terrestres y galápagos (Testudines spp.) (CoP17, Doc. 73)). Por ejemplo, una operación policial en India que se llevó a cabo del 15 de diciembre de 2016 al 30 de enero de 2017 dio como resultado el decomiso de 15 912 tortugas terrestres y acuáticas vivas y la detención de 55 sospechosos (CITES, 30 de noviembre de 2017).
Para hacer frente al tráfico de tortugas terrestres y de agua dulce, la Conferencia de las Partes ha tomado numerosas decisiones que exhortan a los Estados parte a incrementar los esfuerzos de observancia, tomar medidas para educar y concientizar e informar al Comité Permanente sobre su progreso (Decisión 16.118 de la CITES sobre tortugas terrestres y galápagos (Testudines spp.)). En la Decisión 17.295, la Conferencia de las Partes también solicitó a la Secretaría que cree y convoque un Equipo especial sobre tortugas terrestres y galápagos de la CITES. El Equipo especial deberá intercambiar información sobre el comercio ilegal de tortugas terrestres y de agua dulce, «deliberar acerca de cuestiones de observancia y aplicación relacionadas con el comercio ilegal» y «presentar sus hallazgos y recomendaciones» al Comité Permanente (Decisión 17.296 de la CITES sobre las Tortugas terrestres y galápagos (Testudines spp.)).
El Equipo especial se reunió el 28 de abril de 2017. Para combatir el tráfico de tortugas terrestres y de agua dulce, el Equipo especial desarrolló una serie de estrategias y propuso medidas relacionadas al intercambio de información e inteligencia, cooperación, tráfico por Internet, identificación de especies, confiscación y disposición, concientización y empoderamiento público, entre otros. Estas estrategias incluyen:
El sistema de apéndices y permisos de la CITES tiene varias limitaciones ya bien conocidas, lo cual limita la eficacia de la Convención para combatir el tráfico de vida silvestre. Como ya se ha señalado, la Convención es un acuerdo comercial y solo se aplica a la flora y fauna que se comercializa internacionalmente (Slobodan, octubre de 2014) Debido a que se trata de un instrumento que se ocupa del comercio internacional, la CITES no se aplica a los mercados nacionales ni al tráfico de vida silvestre que ocurre dentro de un Estado. La aplicación de la CITES se da, principalmente, en puertos de entrada, entre otros; combatir la caza furtiva y el comercio ilegal a nivel nacional son asuntos a cargo de los Gobiernos nacionales.
En segundo lugar, la aplicación de la CITES está restringida por su sistema de registro en los apéndices. Es decir, la Convención no protege a las especies no incluidas en ellos. Existen millones de especies que se encuentran en peligro, algunas debido al tráfico de vida silvestre, que no están incluidas en la CITES. Por ejemplo, solo el 8 % de las especies de reptiles conocidas en el mundo están registradas, a pesar de que se ha reportado el comercio de las pieles de muchos reptiles no incluidos como, por ejemplo, las diez especies de eslizones de cocodrilo (Nuwer, 14 de diciembre de 2018). El problema es el hecho de que incluir especies en los apéndices de la CITES suele responder a motivaciones políticas en lugar de científicas. Efectivamente, las negociaciones entre Estados sobre la inclusión, o la no inclusión, de ciertas especies ha causado gran controversia.
Un tercer problema es que el sistema de permisos es propenso a ser utilizado indebidamente. Este depende del cumplimiento de la Convención por parte de los Estados parte que emiten el permiso. Desafortunadamente, se han reportado casos de incumplimiento en los que varios Estados han emitido permisos indebidamente (consulte, p.ej., EIA, 2018). En la Resolución 17.6, la Conferencia de las Partes insta a los Estados Parte a garantizar que los organismos responsables de la administración de permisos cuenten con medidas para detectar y disuadir las prácticas corruptas. No se cuenta con datos suficientes sobre el comercio de especies y su impacto en el número de especies en estado silvestre, lo que puede también tener una repercusión negativa en la eficacia del sistema de permisos.
Un último problema es el que el sistema de la CITES no le brinda mucha importancia al bienestar de los animales comercializados de acuerdo a sus disposiciones. Si bien varios artículos abordan el tema de bienestar, existen vacíos importantes (más aún en el derecho internacional) (Bowman, 1998). El bienestar animal en el derecho internacional se aborda con más detenimiento más adelante.
Se ha reconocido que no es factible convertir la CITES en un acuerdo para reprimir y controlar cada aspecto del comercio ilegal de fauna y flora (UNODC, 2012, pág. 15). No obstante, es la CITES quien establece las normas que los traficantes de vida silvestre buscan eludir y, aunque no «aborda todos los aspectos del tráfico de vida silvestre, es el enfoque más coherente sobre un tema de gran complejidad internacional» (UNODC, 2016, pág. 24). La CITES continúa siendo el único instrumento internacional que se puede utilizar para luchar contra el tráfico de vida silvestre. (Wandesford-Smith, 2016).
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