Las organizaciones regionales también desempeñan un rol integral en las iniciativas cooperativas multilaterales contra el terrorismo (Naciones Unidas, Asamblea General, 2006, A/RES/60/288, párr. 3(d)), incluso para el cumplimiento de los objetivos de la Estrategia de las Naciones Unidas. Estos se examinan en el Módulo 5. Tales instrumentos y resultados regionales pueden tomar la forma de convenciones regionales antiterroristas no vinculantes (y, en algunos casos, de un derecho internacional consuetudinario regional), así como resoluciones (no) vinculantes, códigos de conducta, orientación y jurisprudencia.
Por último, a pesar del papel importante que desempeñan las organizaciones regionales e internacionales y los marcos jurídicos conexos en sus iniciativas contra el terrorismo, los Estados siguen siendo los principales agentes, incluso en lo que respecta al cumplimiento y ejecución de estos principios. Es en su territorio donde se producen actividades relacionadas con el terrorismo que deben contrarrestarse también, y donde se toman decisiones relativas a la adhesión a las normas y principios jurídicos internacionales acordados.
Además de los derechos nacionales constitucionales que garantizan la protección de los derechos humanos fundamentales, la democracia y el Estado de derecho, muchos Estados han ratificado, y por tanto son Estados parte, al menos algunos de los tratados internacionales relevantes para las respuestas de lucha contra el terrorismo, que incluyen las convenciones universales de lucha contra el terrorismo así como los tratados de derechos humanos internacionales, el derecho internacional humanitario y el derecho internacional de los refugiados. El efecto de la ratificación es crear obligaciones vinculantes para los Estados, exigiéndoles la incorporación de estas obligaciones dentro de sus marcos jurídicos nacionales.
Una cuestión específica que vale la pena señalar aquí, y que ha planteado algunos desafíos importantes para la implementación y el cumplimiento eficaz del marco jurídico internacional que respalda la Estrategia de Lucha contra el Terrorismo de las Naciones Unidas, corresponde al «principio de incorporación». Esto se relaciona con la forma en que los instrumentos de tratados internacionales se incorporan dentro de los sistemas jurídicos nacionales de los Estados parte.
Tras la ratificación de los tratados internacionales, los Estados deben proceder con su incorporación legislativa basados en una revisión amplia de su legislación nacional existente para asegurar la implementación eficaz de las obligaciones de los tratados. Por ejemplo, el artículo 4 de la Convención Internacional para la Represión de la Financiación del Terrorismo de 1999 (Serie de tratados, vol. 2178, pág. 197) declara que:
Cada Estado parte adoptará las medidas que sean necesarias para:
(a) Tipificar como infracción penal, con arreglo a su legislación interna, los delitos enunciados en el artículo 2;
(b) Sancionar esos delitos con penas adecuadas en las que se tenga en cuenta su carácter grave.
El proceso de convertirse en parte de un tratado o una convención internacional involucra tanto un componente internacional como nacional. El componente internacional consiste en un procedimiento formal dictado por los términos del acuerdo y regido por los principios del derecho internacional. El análisis de la legislación es, por lo general, el primer paso para convertirse en parte de un instrumento convencional internacional. Ello hace posible que el Gobierno y el parlamento anticipen los cambios en su sistema jurídico que se requerirán como resultado de la membresía en un tratado internacional o del cumplimiento de las normas internacionales.
Algunos Estados, ya sea por el derecho interno o una cuestión de políticas, no aprobarán un tratado hasta que haya una legislación que permita el cumplimiento de todas sus obligaciones internacionales. El tratado no tiene aplicación interna hasta que una ley interna lo implemente. A menudo, a esto se le llama «tradición dualista», en la que el derecho internacional y el derecho interno se consideran dos sistemas independientes. Se requiere la legislación para introducir la obligación internacional dentro del orden jurídico interno.
En otros países —aquellos que siguen la «tradición monista»— una vez que se ratifica un tratado, se incorpora automáticamente en la legislación interna. Según ese sistema, algunas, si no todas las disposiciones del tratado se vuelven de efecto inmediato. Sin embargo, incluso en esos países, se requiere a menudo que la legislación proporcione elementos de efecto no inmediato esenciales para la implementación del tratado. El más claro ejemplo de ello corresponde a la penalización de diversas formas de conducta como lo requieren los instrumentos internacionales de lucha contra el terrorismo. Ninguno de estos instrumentos especifica sanciones para los delitos en cuestión. Por consiguiente, se requiere de legalización interna.
Muchos sistemas jurídicos adoptan un enfoque mixto. En los sistemas jurídicos de la tradición del derecho anglosajón, por ejemplo, a menudo los reglamentos del derecho internacional consuetudinario se consideran, en principio, como parte del derecho anglosajón. Por otro, los tratados deben incorporarse por acto de parlamento.
Mientras que todos los elementos de los diversos delitos descritos en los tratados se introduzcan en la legislación penal de los Estados parte, no existe un enfoque correcto para cumplir con los aspectos penales de los instrumentos internacionales de lucha contra el terrorismo; las políticas penales de cada Estado y las tradiciones jurídicas dictan cómo y dónde realizar las modificaciones necesarias. De manera similar, el estilo de redacción puede variar dependiendo de la elección de cada Estado que lo implementa. Una división clásica es la que se encuentra entre los países de tradición jurídica romanista y los de derecho anglosajón.
La siguiente es una lista no exhaustiva de cuestiones de las que diferentes países pueden encargarse de diferentes maneras, sin perjudicar su cumplimiento total de los requisitos internacionales:
Independientemente de cuál sea el estilo de redacción y la situación de los diversos delitos, sigue siendo crucial que cada Estado relacione tales delitos con los otros requisitos basados en el tratado, como las disposiciones jurisdiccionales que incluyen, particularmente, el principio aut dedere aut iudicare (consulte el Módulo 4).
Los desafíos particulares han surgido aquí en relación con las constituciones nacionales, donde sus requisitos están en conflicto con las obligaciones convencionales. Tradicionalmente, las constituciones nacionales se consideran los guardianes en cuanto a la implementación de otras obligaciones, que incluyen aquellas que surgen en virtud del derecho internacional. Como tal, suelen brindar un lente interpretativo a través del cual, por ejemplo, los tribunales nacionales se interpretan las obligaciones convencionales. Dado que se considera que los requisitos de las constituciones nacionales, que varían entre Estados, predominan sobre cualquier otra obligación incompatible, incluso aquellas de un instrumento convencional del cual el Estado forma parte, esto puede resultar en una disolución de la naturaleza y el alcance de las obligaciones convencionales en relación con lo que se tenía previsto originalmente en el momento de su adopción. Por lo general, cuando surge un conflicto previsto, el enfoque de los tribunales no es invalidarlo, sino interpretarlo de la mejor manera a través del lente de la interpretación constitucional. Un tema relacionado es que puede ser difícil de operar para los Estados, por ejemplo, las resoluciones de las Naciones Unidas, como la resolución 1373 del Consejo de Seguridad (2001), que exhortaba a que los Estados tipifiquen como delito la financiación del terrorismo dentro en sus sistemas jurídicos nacionales.
Otros desafíos y diferencias pueden surgir con respecto a la implementación de ciertos delitos terroristas entre los sistemas de derecho anglosajón y de tradición jurídica romanista (consulte el Module 4).
Cada Estado debe optar por lo que considera el mejor mecanismo de implementación de las obligaciones convencionales. En lo que respecta a los instrumentos internacionales contra el terrorismo, el marco jurídico puede establecerse mediante uno de los siguientes medios: (1) una revisión integral del derecho penal nacional y sus disposiciones relevantes, así como de sus enmiendas; (2) la inclusión de una sección especial del código penal en el derecho penal de un Estado, que puede ser especialmente adecuada para los Estados que intenten emprender reformas más amplias en su derecho penal o (3) la aprobación de un derecho autónomo que contenga todos los elementos requeridos por las convenciones universales. La legislación nacional resultante también constituye un elemento integral del marco jurídico internacional general que rige las respuestas de lucha contra el terrorismo.
La penalización eficaz de los diversos actos asociados con las actividades terroristas es un requisito previo a la intervención del sistema de justicia penal. La penalización no es solo una obligación jurídica para los Estados parte para con los diversos instrumentos contra el terrorismo, sino también un requisito previo para una cooperación internacional eficaz. En la práctica, existe una gran cantidad de desafíos en común. Algunos de ellos se examinan con más detalle en otros módulos. Estos desafíos pueden ser desde definiciones nacionales inconsistentes de terrorismo que dificultan la cooperación internacional en lugar de facilitarla, hasta implementaciones parciales de obligaciones convencionales dentro de la legislación nacional, que de este modo crean brechas en los derechos y los procedimientos estipulados por los instrumentos convencionales y, como con cualquier obligación internacional, la pobre implementación y aplicación de las obligaciones convencionales incluso cuando se estipulan en la legislación nacional (consulte Tañada et al contra. Angara et al, 1997).
Otra cuestión que cabe resaltar aquí, no exclusiva de las medidas de lucha contra el terrorismo, se refiere a los desafíos actuales asociados con la implementación eficaz y la posterior aplicación de las obligaciones internacionales por parte de los Estados. Pese a que los Estados deben consentir voluntariamente estar vinculados por las obligaciones de determinados tratados de los que son Estados parte, y están regidos por el principio pacta sunt servanda para desempeñar sus obligaciones convencionales de buena fe en virtud del artículo 24 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969, la práctica del Estado puede en ocasiones no dar la talla en relación al cumplimiento de tales obligaciones Los mismo ocurre con las obligaciones que surgen en virtud del derecho internacional consuetudinario.
Una de las razones de ello es que existen mecanismos de aplicación limitados dentro de los sistemas jurídicos regionales e internacionales, que a menudo dependen de enfoques políticos y diplomáticos para promover el cumplimiento en lugar de forzarlo. Una consecuencia de especial interés es que ello puede sentar las bases para la impunidad estatal en relación con cualquier tipo de violación perpetrada en el contexto de las respuestas de lucha contra el terrorismo o negar los recursos apropiados y legítimos a las víctimas de actos terroristas.
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