El Tratado sobre el Comercio de Armas, la Convención contra la Delincuencia Organizada y su Protocolo suplementario sobre armas de fuego son tratados multilaterales que contienen disposiciones jurídicamente vinculantes, en su mayoría, obligatorias. Los Estados se adhieren a esos instrumentos mediante un proceso de adhesión formal a través de ratificación, aceptación o aprobación, tras el cual los Estados pasan a ser partes en ellos y se comprometen a cumplir sus obligaciones. A pesar de haber sido adoptados por el mismo órgano, la Asamblea General de las Naciones Unidas, el Programa de Acción de las Naciones Unidas y el Instrumento Internacional de Localización, no obstante, son instrumentos no vinculantes y no requieren de un proceso formal de adhesión. Por lo tanto, no establecen obligaciones legales, sino que se basan en el cumplimiento voluntario y requieren un compromiso político. El Programa de Acción, como su nombre indica, es un programa que establece medidas que los Estados se comprometen en adoptar en los planos nacional, regional y mundial. Del mismo modo, el ITI se puede calificar como un instrumento normativo para facilitar los procesos de rastreo.
El análisis comparativo que se ofrece en este Módulo se basa en gran medida en el estudio de la UNODC «Análisis comparativo de instrumentos globales sobre armas de fuego y armas convencionales: sinergias y opciones políticas», publicado en 2016.
Cada uno de estos instrumentos aborda diferentes ramas del derecho internacional, por ejemplo, el derecho penal transnacional e internacional, la proliferación y el control de armas y la regulación del comercio legal. Sus respectivos procesos normativos tienen lugar dentro de marcos institucionales diferentes, y desde ángulos y perspectivas diferentes pero complementarios: control de la delincuencia, desarme y regulación del comercio de armas.
La Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional (UNTOC, Convención sobre Delincuencia Organizada o la Convención) fue adoptada por unanimidad por la Asamblea General de las Naciones Unidas y se abrió a su firma en Palermo, Italia, en diciembre de 2000. Entró en vigor el 29 de septiembre de 2003, y en marzo de 2019 contaba con 189 Estados partes. La Convención es el primer instrumento internacional que aborda la delincuencia organizada transnacional en todas sus formas y manifestaciones. Proporciona un marco estratégico para prevenir y combatir eficazmente la delincuencia organizada, centrándose en las organizaciones y redes delictivas, así como en sus miembros y dirigentes, independientemente de los delitos cometidos. También tiene como finalidad desmantelar las organizaciones, a través de privarlas de sus activos ilícitos y llevar a sus autores ante la justicia.
La adopción de la Convención fue el resultado de un largo proceso que comenzó en las Naciones Unidas a principios de la década de 1990, con el objetivo de responder a las crecientes amenazas planteadas por la delincuencia organizada. Su propósito es «promover la cooperación para prevenir y combatir más eficazmente la delincuencia organizada transnacional» (Artículo 1).
Con este fin, la Convención abarca un amplio ámbito de aplicación. Sus disposiciones están concebidas para prevenir, investigar y enjuiciar no solo los delitos tipificados de conformidad con los Artículos 5, 6, 8 y 23 de la Convención, y los delitos tipificados en cada uno de sus tres Protocolos, sino también cualquier otro delito grave según los define la Convención, «cuando el delito sea de carácter transnacional y entrañe la participación de un grupo delictivo organizado» (Artículo 3). Para ser considerado como tal, un delito grave debe ser «castigado con una privación máxima de libertad de al menos cuatro años o con una pena más grave» (Artículo 2). Como se indica en el Módulo 6 sobre la Normativa Nacional sobre Armas de Fuego, esta condición no siempre se cumple con respecto a los delitos relacionados con las armas de fuego, lo que crea un primer e importante obstáculo para las acciones concertadas contra el tráfico de armas de fuego.
Es interesante observar que la Convención no define la delincuencia organizada, sino que proporciona una definición funcional de «grupo delictivo organizado», entendido como «un grupo estructurado de tres o más personas durante cierto tiempo y que actúe concertadamente con el propósito de cometer uno o más delitos graves o delitos tipificados con arreglo a la presente Convención con miras a obtener, directa o indirectamente, un beneficio económico u otro beneficio de orden material» (Artículo 2(a)). Esta definición reviste una importancia especial en materia de tráfico de armas de fuego, ya que permite a las autoridades diferenciar entre las infracciones administrativas de las disposiciones de control de armas de fuego a pequeña escala, y los delitos de fabricación y tráfico ilícitos de armas de mayor escala y organizados, y así diferenciar la correspondiente respuesta de la justicia penal.
La Convención provee un conjunto de disposiciones interrelacionadas destinadas a permitir la investigación y el enjuiciamiento, y a obligar a la cooperación judicial y policial internacional para prevenir y combatir la delincuencia organizada. Los Estados partes en la Convención se comprometen a adoptar una serie de medidas contra la delincuencia organizada transnacional. Entre estas medidas, a efectos de prevenir y combatir el tráfico ilícito de armas de fuego y sus delitos conexos, revisten especial importancia:
En el Módulo 14 de la Serie de Módulos sobre Delincuencia Organizada se ofrece una revisión detallada de las razones de la adopción, el contexto histórico y las características de la Convención.
La Convención se complementa con tres Protocolos adicionales que abordan tres esferas y manifestaciones específicas de la delincuencia organizada, a saber: el Protocolo para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas, especialmente mujeres y niños (Protocolo contra la Trata de Personas); el Protocolo contra el tráfico ilícito de migrantes por tierra, mar y aire (Protocolo contra el Tráfico de Migrantes); y el Protocolo contra la fabricación y el tráfico ilícitos de armas de fuego, sus piezas y componentes y municiones (Protocolo sobre Armas de Fuego). La Convención y sus Protocolos complementarios se refuerzan mutuamente y, por lo tanto, deben interpretarse conjuntamente. La Convención reviste una importancia crucial para prevenir y combatir los delitos graves relacionados con las armas de fuego, tales como la fabricación, el tráfico y el desvío ilícitos de armas de fuego, pero a menudo se descuida dentro de la comunidad que trabaja en esta materia'.
La Convención establece una Conferencia de las Partes en la Convención y sus Protocolos como órgano rector encargado de supervisar y apoyar la plena aplicación de los instrumentos por los Estados Partes. La Conferencia de las Partes se reúne cada dos años, con el apoyo de varios Grupos de Trabajo establecidos por la Conferencia y una Secretaría, cuyas funciones están desempeñadas por la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC, por sus siglas en inglés).
A lo largo de sus diferentes sesiones, la Conferencia ha aprobado en sus informes finales diversas resoluciones destinadas a promover y facilitar la ratificación y aplicación de la Convención y sus Protocolos, a través de ofrecer a los Estados Miembros orientación sobre temas específicos y mandatos a sus Estados Partes, así como a su Secretaría. En 2018, la Conferencia de las Partes aprobó un mecanismo de examen para evaluar la aplicación de la Convención y sus Protocolos por los Estados Partes. Se basa en un mecanismo de examen por homólogos y un plan de trabajo plurianual aprobado por la Conferencia, y su comienzo está previsto en 2020.
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Statement of purpose (Article1)Finalidad (Artículo 1) |
Promover la cooperación para prevenir y combatir más eficazmente la delincuencia organizada transnacional. |
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Definiciones (Artículo 2) |
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Ámbito de aplicación (Artículo 3) |
La Convención se aplicará a la prevención, la investigación y el enjuiciamiento de:
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Medidas de prevención y administrativas |
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Penalización |
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Cooperación internacional |
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En mayo de 2001, apenas unos meses después de la aprobación de la Convención, se adoptaba su tercer Protocolo sobre Armas de Fuego, y entraba en vigor el 3 de julio de 2005. En marzo de 2019 contaba con 117 Estados partes. Como se señala en su preámbulo, el Protocolo responde a la «urgente necesidad de prevenir, combatir y erradicar la fabricación y el tráfico ilícitos de armas de fuego, sus piezas y componentes y municiones, a causa de los efectos perjudiciales de estas actividades para la seguridad de cada Estado y región y del mundo en general...».
La finalidad del Protocolo sobre Armas de Fuego es, tal como se establece en el Artículo 2, «promover, facilitar y reforzar la cooperación entre los Estados Parte con el propósito de prevenir, combatir y erradicar la fabricación y el tráfico ilícitos de armas de fuego, sus piezas y componentes y municiones». Todas las obligaciones que derivan del Protocolo sobre Armas de Fuego tienen por objeto lograr esta finalidad. Este enfoque de prevención del delito y justicia penal apoya los objetivos más amplios de la Convención contra la Delincuencia Organizada. El Artículo 4 describe el ámbito de aplicación del Protocolo, que refleja claramente su enfoque de justicia penal: El Protocolo se aplicará «a la prevención de la fabricación y el tráfico ilícitos de armas de fuego, sus piezas y componentes y municiones y a la investigación y el enjuiciamiento de los delitos tipificados con arreglo al Artículo 5 del presente Protocolo cuando esos delitos sean de carácter transnacional y entrañen la participación de un grupo delictivo organizado».
El Artículo 4 introduce una importante reserva sobre el ámbito de aplicación al establecer que «no se aplicará a las transacciones entre Estados ni a las transferencias estatales cuando la aplicación del Protocolo pudiera perjudicar el derecho de un Estado Parte a adoptar medidas en aras de la seguridad nacional en consonancia con la Carta de las Naciones Unidas». Con arreglo a la Guía Legislativa, por transacciones entre Estados se entienden aquellas realizadas por el Estado en su capacidad soberana y excluyen las transacciones en las que un Estado actúa en su capacidad comercial (UNODC, 2004:410). Esta disposición fue objeto de un intenso debate durante la negociación del Protocolo (Naciones Unidas, 2006:625-630). Los Estados que estaban a favor de la inclusión de dichas transferencias alegaban que estas armas eran igualmente susceptibles de desviarse hacia el mercado ilícito y que, por lo tanto, debían estar sujetas a las mismas restricciones que las ventas comerciales. Por el contrario, otros Estados argumentaron que ampliaría demasiado el ámbito de aplicación del Protocolo, con el subsiguiente riesgo de que las negociaciones se extendiesen a un territorio delicado vinculado a la preocupación por la seguridad nacional. Esta última opinión fue la que prevaleció (Mc Donald, 2002; Parker y Wilson, 2016:35).
En comparación con los demás instrumentos internacionales, el ámbito de aplicación del Protocolo es más limitado, ya que solo se aplica a las armas de fuego, sus piezas, componentes y municiones. Sin embargo, la definición de armas de fuego que figura en el Protocolo se basa en las características técnicas del arma y abarca la mayoría de las armas pequeñas y varias armas ligeras, como se indica en el Módulo 2 (Fundamentos de las armas de fuego y municiones). El Protocolo no hace ninguna distinción entre los propietarios de las armas y, por lo tanto, no se limita a las armas de uso civil (como a veces se afirma erróneamente), sino a cualquier arma que se ajuste a la definición técnica del Protocolo, independientemente de que la legislación nacional la considere de uso civil o exclusivamente militar.
El Protocolo sobre Armas de Fuego es el primer instrumento sobre armas de fuego jurídicamente vinculante que introdujo a nivel mundial la obligación específica de los Estados Partes de prevenir y combatir la fabricación y el tráfico ilícitos de armas de fuego, sus piezas y componentes y municiones. Al ratificar el Protocolo, los Estados se comprometen a adoptar una serie de medidas de control de la delincuencia y a incluir en su ordenamiento jurídico interno tres conjuntos de disposiciones normativas:
De esta forma, el Protocolo sobre Armas de Fuego proporciona un marco normativo amplio que aborda al mismo tiempo medidas preventivas y de control, con miras a regular y controlar determinadas actividades jurídicas relacionadas con las armas de fuego, sus piezas y componentes y municiones, además de establecer las medidas de aplicación correspondientes mediante la tipificación de delitos penales y otros tipos de disposiciones. El núcleo de este régimen normativo se basa en el principio de que los Estados deben ser capaces de ejercer un control eficaz sobre las armas de fuego a lo largo de su ciclo de vida, para prevenir su pérdida, robo o desvío, y rastrearlas en cualquier momento – desde el momento de su fabricación, pasando por su exportación e importación, hasta su eliminación definitiva, incluyendo la aplicación efectiva de la ley y las respuestas de la justicia penal.
El Protocolo incluye disposiciones específicas sobre prevención y seguridad relativas a las medidas de seguridad, al mantenimiento de registros, al marcaje, la desactivación y la eliminación, al decomiso y a los controles de transferencias internacionales de las armas. Los requisitos establecidos en el Protocolo sobre el mantenimiento de los registros y el marcaje tienen por objeto garantizar el control de las armas de fuego a lo largo de su ciclo de vida.
a) Mantenimiento de registros: Los Estados Partes deberán garantizar el mantenimiento, durante no menos de diez años, de la información relativa a las armas de fuego y, cuando sea apropiado y factible, relativa a sus piezas y componentes y municiones que sea necesaria para localizar e identificar los artículos que hayan sido objeto de fabricación o tráfico ilícitos, así como para detectar y prevenir esas actividades. Dichos registros incluirán toda la información pertinente relacionada con las marcas y con las transacciones internacionales en las que éstas estén implicadas (Artículo 7). La obligación de los Estados de registrar las armas de fuego y materiales conexos responde al doble propósito de garantizar controles administrativos adecuados, así como de apoyar las investigaciones penales sobre su posible desviación y tráfico ilícito.
b) Marcación: A los efectos de identificar y rastrear cada arma de fuego, los Estados Partes velarán por que se marquen las armas de fuego (algunos países también marcan las piezas y componentes y las municiones). El requisito de marcación también responde a la necesidad de garantizar una administración y gestión adecuadas de las armas de fuego legales a lo largo de su ciclo de vida, de prevenir su desviación y tráfico ilícitos, y apoyar las investigaciones penales sobre su fabricación o tráfico ilícitos. Es necesario marcar:
c) Localización: La marcación y el mantenimiento de los registros son, por lo tanto, los elementos fundamentales para el funcionamiento de un régimen eficaz de control de las armas de fuego y una condición previa para la localización eficaz de las armas de fuego. La localización se define en el Protocolo como «rastreo sistemático de las armas de fuego y, de ser posible, de sus piezas y componentes y municiones, desde el fabricante al comprador, con el fin de ayudar a las autoridades competentes de los Estados Parte a detectar, investigar y analizar la fabricación y el tráfico ilícitos». Como se explica en el Módulo 7 (Respuestas de la Justicia Penal), es a través del último registro legal que las fuerzas del orden pueden detectar el punto de desvío de armas de fuego, establecer rutas de tráfico y llevar a cabo más investigaciones sobre su tráfico ilícito.
d) Desactivación / reactivación ilícita: El Protocolo exige a todo Estado Parte que no tenga reconocidas en su legislación las arma desactivadas como armas de fuegos a que adopte las medidas que sean necesarias, incluida la tipificación de delitos específicos, si procede, a fin de prevenir la reactivación ilícita de las armas de fuego desactivadas. Con este fin, establece el principio fundamental de que todas las piezas esenciales de un arma de fuego desactivada se deben tornar permanentemente inservibles y no susceptibles de ser retiradas, sustituidas o modificadas de cualquier forma que pueda permitir su reactivación. Asimismo, la desactivación debe ser verificada por una autoridad competente, y garantizada mediante un certificado que acredite su desactivación o mediante una marca claramente visible en el arma de fuego (Artículo 9).
e) Requisitos generales para los sistemas de licencias o autorizaciones de exportación, importación y tránsito: El Protocolo se centra específicamente en las transacciones transnacionales y exige a los Estados Partes que establezcan o mantengan un sistema eficaz de licencias o autorizaciones de exportación e importación, así como medidas sobre el tránsito internacional para la transferencia de armas de fuego, sus piezas y componentes y municiones. Se trata de un sistema basado en la reciprocidad entre los Estados importadores y exportadores, que les exige que se otorguen autorizaciones recíprocas, y en la no objeción por escrito del Estado de tránsito, antes de permitir que los envíos de armas de fuego salgan, lleguen o transiten por su territorio. Se hace hincapié en la necesidad de conectar a los Estados importadores y exportadores, así como al Estado de tránsito, para aumentar la vigilancia de los envíos legales de armas de fuego y prevenir el riesgo de que se desvíen durante las transferencias. En el mismo sentido, el Protocolo también exige a los Estados Partes que consideren la posibilidad de reglamentar las actividades de los intermediarios y las actividades de intermediación. El Protocolo enumera la información mínima que debe incluirse en la licencia o autorización de importación, como el lugar y la fecha de expedición, la fecha de expiración, el país de exportación, el país de importación, el destinatario final, una descripción y la cantidad de armas de fuego, sus piezas y componentes y municiones y, cuando haya tránsito, los países de tránsito. Otras medidas para evitar la desviación de las transferencias son la obligación del Estado importador, a petición del exportador, de informar a este último sobre la recepción del envío, así como la obligación de todas las partes de adoptar medidas para garantizar la autenticidad de las licencias y autorizaciones (Artículo 10).
f) Corredores y actividades de corretaje: Con miras a prevenir y combatir la desviación y el tráfico ilícito, se requiere a los Estados que consideren la posibilidad de establecer un sistema de reglamentación de las actividades de quienes se dedican a las actividades de intermediación. Para ello, se propone una serie de medidas recomendadas, que incluyen exigir un registro de los corredores que operan en su territorio, una licencia o autorización para el ejercicio del corretaje, o que en la documentación de importación y exportación se consigne el nombre y la ubicación de los corredores Los Estados también están obligados a llevar y mantener registros de los corredores y las operaciones de corretaje, así como a intercambiar información pertinente sobre ellos (Artículo 15).
g) También se incluyen otras medidas preventivas y de seguridad destinadas a prevenir y combatir la fabricación y el tráfico ilícitos de armas de fuego tienen para reducir el riesgo de robo, pérdida y desvío en el momento de la fabricación y las transferencias, tales como: medidas de seguridad y protección adecuadas para la gestión de las existencias; el refuerzo de los controles en las fronteras, entre otros; medidas que permitan la incautación y el decomiso; y la eliminación adecuada de esas armas de fuego. Desde el punto de vista de la justicia penal, similar a la Convención contra la delincuencia organizada, el Protocolo sobre Armas de Fuego exige que los Estados Parte también tipifiquen ciertos delitos en sus leyes nacionales, y se reconoce la importancia a la cooperación internacional. Los principales delitos establecidos en el Protocolo son los siguientes:
El Protocolo también prevé otras infracciones «facultativas» conexos en relación con los registros, la reactivación ilícita, o el corretaje, importación, exportación y control de tránsito ilícitos. Además, las disposiciones de la Convención también son fundamentales a ese respecto. En particular, los artículos relativos a la asistencia judicial recíproca y la extradición por la comisión de los delitos contemplados en el Protocolo son instrumentos esenciales para la aplicación de la ley. El Protocolo refuerza estas disposiciones al incluir otras adicionales, centradas en el intercambio de información específica sobre el tráfico de armas de fuego, y requiere el establecimiento de un único punto de contacto o punto focal para apoyar la cooperación entre los Estados en todos los asuntos relacionados con el Protocolo (Artículo 13).
El órgano de gobierno del Programa de Acción y del ITI es la Reunión Bienal de Estados, que cuenta con el apoyo de la Secretaría de las Naciones Unidas sobre Asuntos de Desarme (UNODA, por sus siglas en inglés).
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Declaración de objetivos (Preámbulo) |
Prevenir, combatir y erradicar el tráfico ilícito de armas pequeñas y ligeras en todos sus aspectos:
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Prevención, lucha y erradicación del tráfico ilícito de armas pequeñas y armas ligeras en todos sus aspectos |
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En el plano nacional |
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En el plano regional |
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En el plano mundial |
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El Instrumento Internacional de Rastreo (ITI, por sus siglas en inglés) es otro instrumento desarrollado bajo los auspicios del Programa de Acción en 2005, también como instrumento no vinculante. El ITI se desarrolló, como se señala en su preámbulo, porque « el rastreo de las armas pequeñas y ligeras ilícitas, incluidas las fabricadas con arreglo a especificaciones técnicas militares, pero sin limitarse a ellas, puede ser necesario en el contexto de todos los tipos de delito y las situaciones de conflicto». A este respecto, el ITI amplía el enfoque del Programa de Acción al considerar también las situaciones delictivas en las que se requiere el rastreo para prevenir y combatir el comercio ilícito, el tráfico y el desvío de armas.
La finalidad principal de la ITI es permitir que los Estados puedan «identificar y rastrear, de forma oportuna y fidedigna, las armas pequeñas y ligeras ilícitas», así como «fomentar y facilitar la cooperación y la asistencia internacionales en la marcación y el rastreo y aumentar la eficacia de los acuerdos bilaterales, regionales e internacionales existentes y complementarlos a fin de prevenir, combatir y eliminar el tráfico ilícito de armas pequeñas y ligeras en todos sus aspectos» (Artículo 1).
El ITI se basa en el Protocolo sobre Armas de Fuego y el Programa de Acción preexistentes, y proporciona un marco de cooperación que permite a los Estados identificar y rastrear las armas pequeñas y ligeras ilícitas de manera oportuna y eficaz. El ITI se centra en los prerrequisitos para un rastreo eficaz, a saber, la marcación y el mantenimiento de registros, y prevé varias medidas para mejorar la cooperación entre los Estados en materia de rastreo:
El ITI es una herramienta técnica complementaria desarrollada para reforzar el Programa de Acción y el Protocolo sobre Armas de Fuego, como se indica en su preámbulo: «Este instrumento es complementario de los compromisos contraídos por los Estados en virtud de los instrumentos internacionales pertinentes y no incompatible con ellos, entre otros, el Protocolo contra la fabricación y el tráfico ilícitos de armas de fuego, sus piezas y componentes y municiones, que complementa la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional».
El órgano de gobierno del Programa de Acción y del Instrumento Internacional de Rastreo es la Reunión Bienal de Estados, que cuenta con el apoyo de la Secretaría de las Naciones Unidas sobre Asuntos de Desarme (UNODA).
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Disposiciones generales (Artículo 1) |
El propósito es que los Estados puedan identificar y rastrear, de forma oportuna y fidedigna, las armas pequeñas y ligeras ilícitas. |
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Definiciones (Artículo 2) |
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Marcación (Artículo 3) |
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Registro (Artículo 4) |
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Cooperación en el rastreo (Artículo 5) |
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Solicitudes de rastreo (Artículo 5) |
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Atención de peticiones de rastreo (Artículo 5) |
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